营商环境法治保障的评估情况

1.优化营商环境的指标体系

截至目前，课题组已连续两年对“优化营商环境的法治保障”这一指标进行评估。在2018年的评估中，课题组根据国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》《关于加强政务诚信建设的指导意见》等文件中的相关规定，并参考了世界银行《2018年营商环境报告》中的相关规定和指标，通过9项观测点具体考察了各城市市场准入的便捷程度、政务诚信建设状况、行政审批制度改革情况、优化营商环境的制度化水平四个方面具体的落实情况。^[10]其中“市场准入的便捷程度”是为了观测各地行政部门关于打破地区和行业垄断、提高市场准入效率的相关措施，以及互联网信息公开和共享的建设情况，其包含的三项三级指标主要关注各部门的门户网站针对企业设立的便捷程度的设置。同时，上述指标还借鉴了世界银行《2018年营商环境报告》中“开办企业”指标的相关内容。“政务诚信建设状况”的设置是以国务院出台的《关于加强政务诚信建设的指导意见》为基础，根据“信用中国”网站统计的政务诚信事件公开数量和城市信用指数排名情况，以及政府出台推进诚信建设的文件情况，综合观测评测对象在推进诚信建设方面的成效。“行政审批制度改革情况”则是为了观测行政部门在转变政府职能、简政放权方面所作出的相关举措，因此其包含的两项三级指标的观测方向在于行政部门的行政审批告知承诺制的推进情况以及高效便捷情况。“优化营商环境的制度化水平”指标主要观测相关法律法规、标准等制度体系的建设情况，其主要观测重点放在政府及其职能部门是否出台关于优化营商环境的专门规章和规范性文件上。

2019年的评估指标体系从2018年的9项观测点减少为6项，其变化主要体现在以下几个方面（见表1）：一是在2018年的评估中，课题组对“市场准入的便捷程度”的评估从查找创办企业所需条件便捷度、在线办理便捷度、承诺创办企业所需时间明确度三个观测点进行，在2019年的评估中，课题组将这三个观测点合并为一项，统一在“优化准入服务的实施情况”指标中进行评估。二是将“行政审批在线办理快捷便民程度”的观测点更改为对“创新审批方式的情况”，从推动获得电力便利化改革和获得信贷审批改革两方面展开评估。三是2018年对“政务诚信建设状况”的评估从政务诚信事件的公开数量、诚信建设的立法保障、城市信用指数排名三方面进行，2019年则依据国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》的相关规定^[11]，将观测点更改为“行政合同的履约情况”，通过考察被评估市政府及其部门对行政合同的履行情况评估政府的诚信状况。四是基于全国各地基本上都出台了优化营商环境的相关文件，将对“出台关于优化营商环境的专门规章或规范性文件的数量”的制度设立类的评估更改为对“保障企业自主经营活动的情况”和“企业家参与涉企政策制定机制实施情况”的制度实施类的评估，其中“保障企业自主经营活动的情况”考察行政机关是否建立了涉企收费、监督检查清单制度，以及是否清理了涉企收费、摊派事项和各类评比达标活动。

表1　优化营商环境的法治保障指标体系

续表

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世界银行从2003年开始对全球100多个经济体的营商环境进行评估，其评估指标包含开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产共10个指标。^[12]这些指标覆盖了企业从产生到经营再到灭亡的全过程，可较为科学地评估一个地区的营商环境实况。本课题组在设计指标时，借鉴了世界银行“开办企业”“办理施工许可证”“获得电力”“获得信贷”“登记财产”五项指标。如考察优化准入服务的实施情况，可以得知开办企业的难易程度；考察告知承诺制的实施情况，一定程度上可以了解办理施工许可证和登记财产的便捷程度；考察创新审批方式的情况，可以获知获得电力和获得信贷这两类审批创新方式的实施情况。

但是，世界银行的优化营商环境指标体系与课题组所设计的指标体系还是有较大的差别，因为课题组是以法治政府建设为中心，在行政层面对行政机关为优化营商环境采取的措施进行评估，更多地结合了与法治政府建设相关的政策文件；而世界银行的报告则是以商业监管为中心，从立法、行政、司法多方面对推动和限制商业活动的监管规则进行评估，如世界银行的“获得信贷”指标是从立法层面上测评有关信贷的法律基础，“执行合同”指标从司法层面上测评企业间案件从原告向法院提交诉讼，到最终获得解决所花费的时间、费用和步骤。此外，不同于世界银行通过发放调查问卷和查阅法律规范的方式进行评估，本课题主要通过网络检索的方式进行，因此指标设计须考虑数据的网络可得性，因而无法对诸如“企业股东权益保护的力度”“企业所需承担的税负”“破产程序的时间和成本”等指标进行考察；另外，本课题注重考察法治政府建设的实践运行状况，因此指标设计弱化对法律条文和客观制度建立的考察，强调对政府制度实施的考察。

2.优化营商环境的评估方法与结果

本课题主要通过检索政府门户网站、政府职能部门网站、裁判文书网等网络资源获取所需材料和数据，在必要时通过电话咨询等方式对有关信息进行核实。如对“优化准入服务的实施情况”的评估，课题组通过检索被评估市政府网站，看是否可以便捷找到创办企业所需材料和条件，以及网站上是否明确承诺了企业创办所需时间。因创办的企业涉及较多的企业类型，课题组仅以查找“有限责任公司的设立”作为主要观测点。以10分为满分，网站上设置“企业设立”专栏并明确标识创办企业所需材料和条件，以及承诺企业创办所需时间的，得10分；未设置专栏，或者创办企业所需材料和条件查找不便的，扣5分；未对企业设立办结时限作出明确承诺的，扣5分。对“行政合同的履约情况”的评估，则是通过检索“裁判文书网”上行政合同违约的情况，以15分为满分，政府存在一次行政合同违约情况扣5分，扣完为止。

2018年的评估反映出我国营商环境的法治保障存在的主要问题有创办企业相关条件公布不够明确、推进诚信建设方面积极主动作为不够、关于优化营商环境的制度化水平不高等。经过一年的改革和发展，2019年的评估发现，这些问题都得到了一定的改善。在2019年的法治政府评估中（见图1），一级指标“优化营商环境的法治保障”的得分率从2018年的57.83%提高至59.24%，二级指标“审批制度改革”的得分率从2018年的67.58降低为62.03%，二级指标“政府诚信状况”的得分率从2018年的43.06%提高为56%，三级指标“优化准入服务的实施情况”的得分率由2018年的68.20%上升为70%，“告知承诺制的实施情况”由2018年的61%上升为68.1%。由此可见，各城市在推进法治政府建设、优化营商环境中付出了较多的努力。总体来看，被评估的城市在告知承诺制实施情况和优化准入服务上取得了一定的进步，与此同时，创新审批方式、保障企业自主经营活动和参与涉企政策制定的制度还有待进一步完善和落实，具体而言，存在企业信贷审批改革和获得电力审批改革不彻底涉企收费清理工作长效实施机制不健全、企业家参与涉企政策制定机制落实不到位、告知承诺制度发展不均衡等问题。

图1　2018年和2019年指标得分率对比图