新中国行政诉讼制度的历史演变及法律修改

（一）新中国的行政诉讼制度的历史沿革

我国的行政诉讼制度发端于《中华民国临时约法》第49条，该条规定：“法院依法律审判民事诉讼及行政诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之”。但真正独立的行政诉讼制度建立于20世纪80年代。具体说来，新中国成立后，行政诉讼制度的沿革主要有三个阶段：

第一阶段是1949年至1982年。1954年《宪法》第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”但由于客观原因以及主观方面的原因，这时期只是由宪法做了原则性的规定，没有制定具体行政诉讼程序法律规范。

第二阶段是1982年至1989年。1982年宪法第41条明确规定建立行政诉讼制度和国家赔偿制度。1982年3月全国人大常委会公布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一规定确立了我国的行政诉讼制度，初步解决了人民法院审理行政案件程序上的法律依据问题。之后，最高人民法院根据实践中出现的问题，对该款发布了一些重要的司法解释，为我国进一步制定行政诉讼法积累了经验。

第三阶段是1989年至今。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《行政诉讼法》，并于1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》的颁行，标志着我国全面建立了行政诉讼制度。

（二）行政诉讼法的修改

《行政诉讼法》实施20多年来，对于促进我国的民主法制建设，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政起到了重要作用。但现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出一些问题，如行政案件数量少、行政案件撤诉率高、行政案件审判难、行政判决执行难等。产生这些问题的原因在于观念上滞后，制度上不足，执法环境不尽如人意等。目前，《行政诉讼法》的修改正在进行中，2013年12月31日，第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》，并将之在中国人大网公布，向社会公开征集意见。该《修正案（草案）》涉及如下内容：^[12]

1.保障当事人的诉讼权利。行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。为通畅行政诉讼的入口，将从五个方面完善对当事人的诉权保护：（1）明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利；（2）扩大受案范围；（3）明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权；（4）强化受理程序约束；（5）明确人民法院的相应责任。

2.对规范性文件进行附带审查。实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。为此，将增加规定：（1）公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；（2）人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

3.改革完善管辖制度。为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，将增加规定：（1）高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；（2）对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

4.完善诉讼参加人制度。（1）明确原告资格，将明确具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼；（2）进一步明确被告资格，将增加规定：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；（3）增加诉讼代表人制度，将参照《民事诉讼法》，增加规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，以提高司法效率；（4）细化第三人制度，将增加规定：公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼，人民法院判决承担义务的第三人，有权依法提起上诉。

5.完善证据制度。将作如下补充修改：（1）明确被告逾期不举证的后果。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据；（2）完善被告的举证制度。为了查明事实，规定在特定情形下，经人民法院准许，被告可以补充证据；（3）明确原告的举证责任。将规定在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据；在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据；（4）完善人民法院调取证据制度；（5）明确证据的适用规则。

6.完善民事争议和行政争议交叉的处理机制。根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法，将增加规定：（1）在行政诉讼中，当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理的，当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼；（2）当事人对行政机关就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼的，人民法院依申请可以对民事争议一并审理；（3）在行政诉讼中，人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的，裁定中止行政诉讼。

7.完善判决形式。将作如下补充修改：（1）以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决；（2）增加给付判决；（3）增加确认违法或者无效判决；（4）扩大变更判决范围。

8.增加简易程序。将增加规定，人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序：（1）被诉具体行政行为是依法当场作出的；（2）案件涉及款额为1000元以下的；（3）当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起45日内审结。

9.加强人民检察院对行政诉讼的监督。将参照《民事诉讼法》，增加规定：（1）最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，应当提出抗诉。（2）地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。（3）地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。(www.xing528.com)

10.进一步明确行政机关不执行法院判决的责任。为增强法律规定的可执行性，将增加规定：（1）将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告；（2）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

【注释】

[1]参见杨解君等：《行政法与行政诉讼法》（下），清华大学出版社2009年版，第52页。

[2]张彩凤：《比较司法制度》，中国人民公安大学出版社2007年版，第205页。

[3]参见姜明安：《外国行政法教程》，法律出版社1998年版，第61～63页。

[4][英]L.赖维乐·布朗、[法]让·米歇尔·加朗伯特：《法国行政法》，高秦伟、王锴译，中国人民大学出版社2006年版，第44页。

[5]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第30页。

[6]参见刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第45页。

[7]张彩凤：《比较司法制度》，中国人民公安大学出版社2007年版，第235页。

[8]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第32页。

[9]朱维究、王成栋：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第25页。

[10]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第561页。

[11]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第565页。

[12]参见《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》，载http：//npc.people.com.cn/n/2013/1231/c14576-23992318.html.