大陆法系国家行政诉讼的发展历程

对于大陆法系国家来说，行政诉讼制度被称为行政裁判制度，即设立独立于行政管理机关，又独立于普通法院的行政法院，运用准司法程序解决行政争议的制度。法国和德国是大陆法系的代表，下面介绍这两个国家的行政诉讼制度情况。

（一）法国

法国被誉为“行政法母国”，无论是从其产生最早，或是就其内容，都是大陆法系的典范。法国行政法的产生与其行政诉讼制度密不可分，是以最高行政法院的前身——国家参事院的成立为标志。法国在大革命时期，高等法院为贵族把持，成为反对新政权改革措施的顽固的封建堡垒。因此，法国的分权理论中首先就是司法权不得干预行政管理。资产阶级通过立宪会议在1790年的《法院组织法》第13条中明确宣告：“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不能以任何方式妨碍行政机关的活动，也不能审理行政人员的职务活动，违者以渎职罪论。”五年以后，再次发布命令重申：“严禁法院管辖任何行政行为，违者依法惩处”。^[2]这样，从根本上解决了司法权与行政权的分离问题，使得公共行政活动不受普通法院的司法管辖。但是，发生在行政活动领域的纠纷确实客观存在的，既然普通法院无权管辖，那只好另辟蹊径，构建新制度。

以国家参事院的建立为标志，法国行政法院的建立经历了以下几个阶段：^[3]（1）行政法官时期。这一时期从1790年至1799年。1790年的司法组织法禁止普通法院受理行政案件。公民对于行政活动不服的申诉只能向上级行政机关提出，由行政人员受理，国家元首掌握最后的决定权。这时，裁决行政争议的权限属于行政机关本身，行政官员同时也是法官。（2）保留审判权时期。这一时期从1799年至1870年。1799年拿破仑成立了国家参事院，作为国家元首的咨询机关，受理公民对行政机关的控告案件，并向国家元首提出解决争议的建议，一切裁决均以国家元首的名义作出，国家参事院本身没有裁决权。国家参事院的设立，在法国行政法院发展史上意义重大，因为它第一次在行政系统内部分开实施行政任务和审判任务，使行政官员不再成为自己案件的法官。（3）部长法官制时期，也叫委任审判时期。这一时期从1872年至1889年。1872年5月24日，法国重建在普法战争中一度消失的国家参事院，并赋予了委托审判权，可以以“法国人民”的名义独立行使行政案件的审判权。但是法律并没有剥夺部长的行政审判权，他们对行政案件拥有一般管辖权。法律规定，一切行政案件，除法律另有规定外，必须先由部长裁决，不服部长的决定才能向行政法院起诉。（4）独立审判时期。自1889年至今。1889年，最高行政法院对卡多案件进行判决，该案件被誉为行政法院建立史上决定性的案件。^[4]通过该判例，法国取消了部长法官制，确立了行政法院对行政诉讼的直接管辖权。一切行政诉讼可以直接向最高行政法院提起，最高行政法院的判决为终审判决，不得上诉。至此，独立的行政诉讼制度得以建立。

战后，法国又进一步改革和完善这项制度，主要有：1953年，建立地方行政法院，规定地方行政法庭更新为地方行政法院，成为行政诉讼一般管辖权法院。最高行政法院所管辖的案件以法律为限，成为特定管辖权限的法院。1988年，在全国设立了五个上诉行政法院，再次减轻最高行政法院的负担，推动行政诉讼的进程。至此，法国现代的行政法院进入了成熟期。(www.xing528.com)

作为传统的大陆法系的代表，法国在行政法与行政诉讼法上却独具特色。首先，行政法院不属于司法机关，而是行政机关系列；法官是行政官员，是公务员系列。其次，行政法院在判决时广泛应用判例法，具有英美法系的“遵循先例”的特点。法国行政法中带有普遍性的重要原则几乎都是由判例产生的。例如行政行为无效的理由、行政赔偿责任条件、行政合同制度、公务员的法律地位等重要的法律原则都由判例产生。^[5]而且，一向重视法典化的法国，其行政法没有完整的法典。

（二）德国

德国行政法历史悠久，但是现代意义的行政法制度是在19世纪确立的。在18世纪以前，德国在地方和整个国家，设置了一些调解机构，如行政专家小组，行使行政裁判权。但是这些专家小组由地方行政当局组成。19世纪中期，全德范围内开始建立以法治为基础的宪政国家，这为德国行政法院系统的建立奠定了基础。1863年巴登州率先建立了一个独立的行政法院，之后普鲁士（1872年）、黑森（1875年）、符腾堡（1876年）、拜恩（1879年）等也纷纷建立行政法院。^[6]至1924年，整个德国内建立了二级或三级行政法院体系。1952年联邦德国根据基本法建立了联邦行政法院，并于1960年制定了《行政法院法》取代过去的行政法律，规定在各邦建立统一的行政法院制度。行政法院系统由初级、高等和联邦行政法院构成。1976年德国《行政程序法》的制定和实施表明德国行政法进入到成熟阶段。目前，德国各级行政法院共52所，其中联邦行政法院是最高审级，设在柏林；高等行政法院每州一所，共16所，初等行政法院的数目因州的大小不同而异。^[7]

德国行政法院具有大陆法系的特点：一是行政法院隶属于司法系统，不受行政干扰，具有很强的司法性，而非行政性；二是以成文法为主，而非判例法为主。成文法在德国行政法中占主要地位，《行政法院法》和《行政程序法》构成了其完整的行政法基础。