行政处罚的概念和特征、原则的介绍

（一）行政处罚的概念和特征

行政处罚是指行政主体对实施了违法行为但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织，依法定程序剥夺或限制其一定权利加以惩戒的具体行政行为。行政处罚有以下特征：

1.行政处罚的主体是行政机关或法律法规授权的组织或行政机关委托的组织。通常行政处罚权属于行政机关，但如果经过法律授权或行政机关委托，行政处罚权的实施权可以由被授权或被委托的组织行使。

2.行政处罚的前提是公民、法人或其他组织实施了违法但尚未构成犯罪的行为。这里所说“违法”中的“法”是指行政法律规范。违法的程度不能达到构成犯罪的程度，否则行政主体就无权实施行政处罚行为。

3.行政处罚是一种以惩戒违法为目的的具有制裁性质的具体行政行为。行政主体主要是通过对违法者的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务来实现惩戒目的。

为了更好地理解行政处罚的概念，有必要将行政处罚与行政处分作一区别。行政处分是指行政主体对其内部工作人员违反政纪而予以的惩戒。两者都属于行政法性质的法律制裁，都由行政主体予以实施，都是针对违反行政法规范的行为。但是，两者有着明显的区别：（1）所针对的对象不同。行政处罚是针对社会上的公民、法人或者其他组织，即外部行政相对人，他们与行政主体之间是没有隶属关系的；而行政处分针对的是行政主体内部的人员，即内部行政相对人，他们与行政主体一般有人事管理的隶属关系。（2）制裁的方法与手段不同。行政处罚多运用财产罚、能力罚、人身自由罚等多种多样的方式，如罚款、没收财产、吊销证照、拘留等；而行政处分所使用的方式与内部的人事管理相适应，如记过、记大过、降级、撤职、开除等。（3）制裁的依据不同。行政处罚的依据是行政机关据以管理国家和社会事务的各种行政法律规范；而行政处分的依据只是适用于行政机关内部的法律规范。（4）对惩处的救济途径不同。对行政处罚不服的，可以向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼；而对行政处分不服的，只能向主管行政机关或专门的行政监察机关申诉解决。

（二）行政处罚的原则

根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的原则主要有：

1.行政处罚法定原则。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，必须有法律依据，并由行政机关依照法律规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

2.惩罚与教育相结合原则。行政处罚的最终目的是教育人们遵纪守法，惩罚仅仅是一种实现目的的手段。为此，《行政处罚法》第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”

3.公正、公平原则。《行政处罚法》第4条第1款规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。公正是要求处罚主体实施行政处罚必须做到客观、公平、合理。公开既包括有关行政处罚的规定要公布，也包括实施行政处罚的程序和处罚的结果要公开，以便人民群众知情并进行监督。

4.行政处罚适当原则。《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政机关在行使处罚权时，享有较大的裁量权，表现在处罚罚则的选择、罚款数额的确定、违法情节的判定等方面。为此，行政机关在实施行政处罚时，应充分考虑违法行为的类型、违法行为的情节、违法行为对社会产生的危害程度，行政处罚的罚则和幅度应与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相适应。

5.行政处罚救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

6.一事不再罚原则。一事不再罚是指对被处罚者的某一违法行为，不得给予两次以上的同类处罚。《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

（三）行政处罚的种类和形式

依据被处罚者被剥夺或限制的权利类型的不同，行政处罚可以分为自由罚、行为罚、财产罚和声誉罚。

1.自由罚。自由罚又称人身罚，是指以处罚当事人的人身自由为内容的行政处罚。自由罚原则上只适用于公民个人而不适用于法人，执法中对法人的法定代表人的拘留应视为对其个人违法行为的处罚，而不是对法人的处罚。自由罚是行政处罚中最严厉、对当事人权利损害最大的一种行政处罚。自由罚的形式主要有行政拘留，劳动教养，^[2]以及对外国人的驱逐出境、禁止进境或出境、限制出境。行政拘留是指公安机关对违反治安管理的相对人在短期内限制其人身自由的处罚；劳动教养是对严重违法行为人限制人身自由、强迫劳动、实行强制性教育改造的行政措施；驱逐出境、禁止进境或出境、限制出境是指公安、边防、安全机关对违反我国行政法律规范的外国人、无国籍人采取的强令其离开或禁止进入中国国境的处罚形式。

2.行为罚。行为罚又称资格罚、能力罚，是指以限制或剥夺被处罚人从事特定行为资格和能力为内容的行政处罚。行为罚事关被处罚者某种利益的得失，因此对其设定和实施的要求相对很严格。行为罚具体表现为责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等形式。其中，责令停产停业，是行政主体对违法从事生产经营活动的相对人，在一定期限和范围内限制或取消其生产经营活动资格的处罚；暂扣许可证和执照，是行政主体对持有许可证和执照，能从事该类活动的相对人，因其有违法行为而在一定期限内暂行扣押其执照和许可证，使之暂时失去从事该类活动资格的处罚；吊销许可证和执照，是行政主体对持有许可证和执照能从事该类活动的相对人，永久性地取消其许可证和执照，使其不再具有从事该类活动资格的处罚。

3.财产罚。财产罚是指以剥夺被处罚人一定数量的财产为内容的行政处罚。财产罚的具体表现为罚款和没收。其中没收包括没收违法所得与没收非法财物。罚款是指行政主体科以违法相对人承担金钱给付义务并令其在一定期限内交纳的处罚形式；没收非法所得是指行政主体对违法者剥夺其因违法行为而获得的非法金钱收入，如违法经营所获得的非法利润；没收非法财物是指行政主体对相对人剥夺其与违法行为有关的财物，如实施违法行为的工具、违禁物品以及其他与违法行为有关的财物等。

4.声誉罚。声誉罚又称为名誉罚，是指以降低被处罚人的社会评价为内容的行政处罚。声誉罚主要有警告、通报批评。其中，警告是指行政主体对那些违法行为极其轻微、没有造成社会危害后果的行为人的告诫和谴责，它既可以适用于公民个人，也可以适用于法人或其他组织。

（四）行政处罚权的设定

行政处罚权的设定是指国家机关依法定权限和程序创制何种行为应予处罚、给予何种处罚、应由哪个机关依照何种程序处罚等的权力。我国《行政处罚法》对行政处罚权设定规定了如下规则：

1.法律可以设定各种行政处罚。其中，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

2.行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

3.地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

4.国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照关于部委的规定，规定行政处罚。

5.省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，这些级别的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

此外，法律、行政法规、地方性法规和规章以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。

（五）行政处罚的实施机关

行政处罚的实施机关所要解决的问题是哪些机关可以实施何种行政处罚。我国《行政处罚法》对行政处罚的实施机关作了如下规定：

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织^[3]实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；受委托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

（六）行政处罚的管辖和适用

行政处罚的管辖是指拥有行政处罚权的行政机关之间处理行政违法行为上的权限和分工。行政处罚的适用是指拥有行政处罚权的机关将行政法律规范规定的行政处罚原则、形式、具体方法等运用于具体行政违法案件的活动。

1.行政处罚的管辖。《行政处罚法》对行政处罚的地域管辖、级别管辖、职能管辖和管辖的特殊情形都作了规定。行政处罚由违法行为发生地^[4]的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

如果行政机关对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。违法行为构成犯罪的，不能适用行政处罚时，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。(www.xing528.com)

2.行政处罚的适用。

（1）适用原则。纠正违法原则，即行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为；一事不再罚款原则，即对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

（2）适用情节。包括不予处罚与免于处罚、应当处罚、从轻或减轻处罚和从重处罚等。不予以处罚的情形有：不满14周岁的人和精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的和违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。对于盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以不予处罚。免于处罚的法定情节主要是行为人的违法行为是由行政公务人员过错导致的或因国家法律规范影响以及其他因素引起的。

《治安管理处罚法》规定应当处罚的情节有：间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的和醉酒的人违反治安管理的。《行政处罚法》规定的是，间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的。

从轻或减轻处罚分为应当从轻或减轻处罚和可以从轻或减轻处罚。《行政处罚法》规定当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

《行政处罚法》规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：情节特别轻微的；主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；出于他人胁迫或者诱骗的；主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；有立功表现的。

从重处罚是指行政主体在法定处罚方式和处罚幅度内对违法者在数种处罚方式中选择处罚较重的予以适用或在某一处罚方式允许的幅度范围内适用接近于处罚上限或上限的处罚。《治安管理处罚法》第20条规定，行为人违反治安管理时，从重处罚的情节有：有较严重后果的；教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；6个月内曾受过治安管理处罚的。

此外，《行政处罚法》、《治安管理处罚法》还规定了单处和并处的适用情节。

（3）行政处罚折抵刑罚。违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

（4）追诉时效。违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。这里规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

（七）作出行政处罚的程序

作出行政处罚的程序，指处罚主体机关作出行政处罚决定的步骤和方式，主要包括简易程序、一般程序和听证程序。

1.简易程序。所谓简易程序实质上就是当场处罚程序，是行政机关的执法人员在符合法定条件下，对某些违法行为人在违法现场即行处罚的制度。相对于一般程序而言，简易程序更为简单、方便、易行，即时决定即时完成，高效率。^[5]

简易程序的适用条件。《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”《治安管理处罚法》第100条规定：“违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。”可见，适用简易程序处罚的违法案件应同时具备以下几个条件：（1）在案情方面，违法事实确凿、清楚。（2）在处罚依据方面，有法定的依据。（3）在处罚程度上，只适用于警告和少量的罚款。在罚款数额上，《行政处罚法》与《治安管理处罚法》有所差异，前者对公民是罚款是50元以下，对单位是1000元以下；后者规定为200元以下。

简易程序的处罚步骤。根据《行政处罚法》第34、35条的规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。可见，简易程序的处罚步骤包括：（1）执法人员向当事人出示执法身份证件；（2）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书；（3）行政处罚决定书应当场交付当事人；（4）执法人员必须报所属行政机关备案；（5）告知当事人可以依法申请复议或提起诉讼。

2.一般程序。一般程序又称为普通程序，是指除法律特别规定的适用简易程序和听证程序外，行政处罚所适用的程序。一般程序主要由以下步骤组成：

（1）立案。行政机关对于属于本机关管辖范围内且未过追究时效的违法行为和有重大违法嫌疑的情况，认为有调查取证必要的应当予以立案。

（2）调查取证。除当场作出行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

（3）说明理由、当事人陈述和申辩。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

（4）作出处罚决定。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：第一，确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；第二，违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；第三，违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；第四，违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。

行政处罚决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据、履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

（5）送达。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

3.听证程序。严格地讲，听证程序不是一种独立、完整的行政处罚程序，而只是一般程序中针对个别行政处罚种类所增加的一个调查查证的特殊环节与特殊形式，是指对重大行政处罚决定作出之前，在违法案件调查人员一方和当事人一方的参加下，由行政机关专门人员主持听取当事人申辩、质证和意见，进一步核实证据和查清事实，以保证处理结果合法、公正的一种程序。

听证程序的适用范围：（1）责令停产停业的处罚；（2）吊销许可证或执照的处罚；（3）较大数额罚款的处罚等。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

听证程序的组织：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

听证结束后，行政机关依法作出决定。

（八）行政处罚执行程序

行政处罚执行程序是确保行政处罚决定的内容能都得以实现的程序。行政处罚执行程序主要有三项内容：

1.作出处罚决定的机关和收缴罚款机构分离。《行政处罚法》规定，除了可以当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

2.严格实行收支两条线。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关；行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

3.当场罚款的情形。在有些法定情形下，行政处罚需要当场执行，不能或者没有必要等到以后由别的机关执行。根据我国《行政处罚法》的规定，这些法定情形主要合：依法给予20元以下罚款的和不当场收缴事后难以执行的。另外，在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照《行政处罚法》第33、38条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

在上几种情形下，行政执法人员可以在作出行政罚款决定后当场收缴罚款。行政执法人员当场收缴罚款，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。对于执法机关进行处罚不使用收据或者使用非法定部门制发的罚款收据的，上级行政机关或者有关部门对使用的非法收据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

4.行政处罚的强制执行。行政法上的强制执行，是指专门国家机关（如行政机关、人民法院）依法对不履行法定义务的行政相对人采取强制措施，以迫使其履行义务的活动，包括行政强制执行和司法强制执行。当事人逾期不履行行政处罚决定的，根据《行政处罚法》的规定，作出行政处罚决定的行政机关可以采取三种措施，即到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；申请人民法院强制执行。