行政许可法及其实施细则

《中华人民共和国行政许可法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。

（一）行政许可概述

1.行政许可的概念和特征。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可有如下特征：

（1）行政许可是一种依申请的具体行政行为。行政相对人能够从事法律所一般禁止的行为，必须依法向有关行政主体提出申请。行政相对人依法向行政主体提起申请，是行政许可行为发生的前提。

（2）行政许可的内容是行政主体赋予行政相对人某种法律资格或权利。例如，行政主体颁发经营许可证就是赋予行政相对人可以从事某种行业的权利，颁发律师证就是赋予行政相对人从事律师事务的资格。

（3）行政许可是一种要式行为。这体现在行政许可是通过颁发许可证、执照等形式来实施的。

2.关于行政许可的性质。概括起来有以下三种观点：

（1）“解禁说”。即认为在法律作出一般性禁止规定前，应当许可的事项是一种任何人都可以作为的行为，由于法律规定的结果，其自由受到限制，而行政许可则是对自由的恢复、是对一般禁止义务的解除。

（2）“赋权说”。即认为行政相对人本来没有该项权利，只是因为行政机关通过行政许可赋予被许可人特定的权利。

（3）“赋权与解禁统一说”。即认为行政许可是一个事物的两个方面，具有“赋权”和“限权”双重性质，对被许可人来说是一种赋权，因为被许可人通过行政许可取得了从事某种活动的权利，但对未获得许可的人来说则是一种禁止，是对行使某种权利的限制，未经许可不得从事某种特定活动。

3.行政许可与相关概念的区别。

（1）行政许可与行政认可。行政许可，是有权机关对一般禁止的活动，在特定场合条件下解除限制并允许其作为或者不作为的行政行为。行政认可，则是行政确认中的一种方式，它是行政机关对行政相对人已有的法律地位和权利义务是否符合法律要求的认定，从而使其具有法律效力或者丧失法律效力的行为。主要区别：第一，行政许可是针对未获得行使某种权利、资格的请求进行的解除限制行为，而行政认可则是对已有权利、资格或者行为的法律承认和确定；第二，在行政许可中，申请人的目的是从事某种职业、享有某种权能、进行某种行为，而在行政认可中申请人的目的则是确定法律地位、获得法定效果，如对产品、质量的认定等；第三，未经许可而从事的行为将发生违法的后果并应受到制裁或者处罚，而未被认可的行为或者地位将发生无效的效果，不适用法律制裁。

（2）行政许可与行政登记。行政登记，是行政机关依据正在进行某种活动或者希望进行某种活动的行政相对人的申请依法予以书面记载的活动。行政登记一般只要求记载行政相对人的某种情况或事实，以便于行政管理部门备案可查，并确认其法律地位和权利义务。如我国税法规定的税务登记。行政许可与行政登记的区别表现为：行政许可以全面禁止为前提、个别解禁为内容，而行政登记则不一定以禁止为前提，也不一定是个别解禁的结果；行政许可是以限制某种活动的自由为目的，行政登记则是对某一事实的记录以便备查。但应指出，登记的用语被广泛运用于法律、法规的规定之中，如企业注册登记、企业名称登记、结婚登记、土地使用权登记等，因此行政登记与行政许可有时也难以从名称上加以区分，而需要从实质意义上加以判断。

（二）行政行为的分类

1.以许可的范围为标准，行政许可分为一般许可和特殊许可。一般许可是指行政主体对符合法定条件的申请人直接颁发许可证而无特殊限制的许可。这类许可一般没有诸如数量等方面的限制。特殊许可是指除了符合一般法定许可条件外，还对申请人规定了特别限制的许可。如持枪许可是一种特殊许可。

2.以许可的享有程度为标准，行政许可分为排他性许可和非排他性许可。排他性许可是指某个人或组织获得许可后，其他任何人不得再申请或获得，如专利许可、商标许可。非排他性许可是指许可机关对凡是符合一定法定条件的申请人，均可给予的许可，如营业许可、驾驶执照等。

3.以许可是否附加必要履行的义务为标准，行政许可分为权利性许可和附义务行政许可。权利性许可是指申请人取得许可证后可以根据自己的意志决定是否行使该许可证赋予的法律资格或法律权利的行政许可，如持枪证、护照等。被许可的权利对权利行使人来说有权放弃，但权利行使人不得自由转让。附义务许可是指许可证持有人在获得被许可的权利的同时也承担了在一定期限内必须行使该项权利的义务。如果被许可人在规定的期限内没有从事被许可的活动（或行使权利），就要为此承担一定的不利后果。如取得商标许可的公民或法人，根据《商标法》第44条的规定，连续3年停止使用注册商标的，由商标局责令限期改正或者撤销其注册商标。

4.以许可的内容为标准，行政许可分为行为许可和资格许可。行为许可是指允许行政相对人从事某种活动的行政许可，如开业、生产、经营许可。这类许可一般仅限于某种行为或活动，不含有资格权能的特别证明，申请该许可无须经过严格考试。资格许可是指行政主体依行政相对人的申请，经过相应的程序考试合格后颁发许可证，允许其享有某种资格或具备某种能力的行政许可，如法律资格职业证、建筑师证、导游证书、引航员证书、技术等级证书等。

5.以行政许可的书面形式分类，行政许可分为独立的许可与附文件的许可。独立的许可，指相对人所获得的是单独的许可证或书面文件，许可证本身已就持有人活动的范围、方式、时间等作了明确规定，无须其他文件对此加以说明，如卫生许可证、驾驶执照等。附文件的行政许可，指需要附加文件加以说明的许可证或书面文件，如专利许可、商标许可等，这种许可证或书面文件本身不足以说明持有人得到许可的全部内容，需要某些附加文件补充说明。

（三）行政许可的原则

1.行政许可法定原则。《行政许可法》第4条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。首先，行政许可的设定必须有其法律依据，其实施的过程的不得违反法律的规定；其次，行政主体应当按照法定的权限、条件和程序实施行政许可行为；最后，因行政许可发生的纠纷和主管机关的监督检查必须依法进行。

2.便民和效率原则。《行政许可法》第6条规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。便民是指行政机关实施行政许可应当尽可能手续简化、方便快捷，从而确保许可申请人以最低的成本获得许可目的的实现。效率是要求行政机关在履行职责时应当以尽可能小的社会成本来实现既定的行政管理目标，使社会效益最大化。

3.信赖保护原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用，“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其限界”。^[1]根据《行政许可法》第8条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

4.行政救济原则。根据《行政许可法》第7条规定，法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。其中，陈述和申辩可被认为是事前救济途径，复议和诉讼可被认为是事后补救途径。

5.公开、公平、公正原则。《行政许可法》第5条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。(www.xing528.com)

6.行政许可不得转让原则。依法取得行政许可，必须符合法定条件、标准，因此，被许可人取得的行政许可一般不得转让。只有特定事项依法取得的行政许可可以转让，但必须由法律、法规对这种转让作出明确规定。为此，《行政许可法》第9条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

7.行政监督原则。根据《行政许可法》第10条的规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

（四）行政许可的设定

1.行政许可设定的事项范围。行政许可设定的事项范围是指哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可。根据我国《行政许可法》的规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。可以设定行政许可事项有：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

可以不设定行政许可的事项有：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

2.行政许可的设定权限。行政许可的设定权限要解决的问题是，针对《行政许可法》规定的可以设定行政许可的事项，具体哪些主体可以设定行政许可？

根据《行政许可法》第14、15条的规定，我国行政许可设定的主体及其权限为：（1）法律可以设定行政许可；（2）对依法可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规；（3）如果尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；（4）尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。但地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。其他规范性文件一律不得设定行政许可。

3.行政许可设定规则。行政许可的设定规则包括行政许可设定内容、设定程序及设定评价等方面的具体要求。

（1）行政许可设定内容。行政许可设定的内容是指行政许可的设定主体对依法可以设定行政许可的事项设定行政许可时所应当规定的内容。《行政许可法》第18条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

（2）行政许可设定程序。《行政许可法》第19条规定，起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

（3）行政许可设定评价。设定行政许可的必要性、范围的大小应当随经济社会环境的变化而变更。为此，《行政许可法》第20条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过公民、法人或者其他组织自主决定、市场竞争机制有效调节、行业组织或者中介机构自律管理的和行政机关采用事后监督等其他行政管理方式解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

（五）行政许可的实施

1.行政许可实施机关。行政许可的实施主体，是指依法享有行政许可职权，对行政相对人申请的行政许可事项，在其法定职权范围内进行审查，作出许可或不许可的行政决定，并进行事后监督的行政机关或法律、法规授权的组织。根据《行政许可法》第22、23、24、25条的规定，我国行政许可的实施主体有：法定的行政机关、被授权组织、受委托的行政机关、行使相对集中许可权的机构。具体规定为：（1）行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。（3）行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。（4）经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。为避免行政许可存在多部门、多环节、重复执法的现象，《行政许可法》第26条规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

2.行政许可的实施程序。

（1）申请与受理。申请人提出许可申请是行政许可机关实施行政许可行为的前提条件。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不予受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

（2）审查与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

关于作出行政许可的期限，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

（3）听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。听证按照下列程序进行：行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；听证应当公开举行；行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

（4）变更与延续。行政许可的变更和延续程序是行政许可实施程序的一个重要组成部分，是行政主体在作出行政许可决定后作出的与原行政许可决定具有密切联系的两种行政行为。根据《行政许可法》的规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

（六）行政许可的撤销与注销

行政许可的撤销是指由于行政机关违法作出行政许可决定或者申请人违法获得行政许可后被有关机关宣布该许可自始不发生法律效力的情形。行政许可的注销是指因被许可人违反要求不再适宜保持行政许可或行政许可有效期届满等原因而导致该许可失去法律效力后，行政机关依法予以注销的情形。

作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，在下列情形中可以撤销行政许可：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；超越法定职权作出准予行政许可决定的；违反法定程序作出准予行政许可决定的；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。需要注意，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。行政机关违法作出行政许可且被许可人没有过错，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

行政机关应当依法办理有关行政许可注销手续的情形有：行政许可有效期届满未延续的；赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；法人或者其他组织依法终止的；行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。