对其他行政规范性文件的监督与优化

着力解决其他行政规范性文件存在的诸多问题，关键在于加强监督。

（一）加强权力机关的监督

权力机关的监督是指由各级国家权力机关对其他行政规范性文件是否合宪、合法而实施的监督。根据《宪法》和《地方组织法》的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。但目前实际操作中缺乏相应的配套法律程序撤销不适当的其他行政规范性文件。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下称《人大监督法》）第29条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销……本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”可见，《人大监督法》中虽然对其他行政规范性文件的监督作出了规定，但配套的法律程序却授权由省、自治区、直辖市的人大会常委会参照《立法法》作出，这一规定不但影响了我国法制的统一，而且各省、自治区、直辖市出台具体规定仍需时日。因此，有必要制定相应的法律对此作统一规定。

（二）加强行政机关内部监督

在对其他行政规范性文件的监控机制中，行政监控应更为直接和有效。同时，由于上级行政机关具备了比其他国家机关更为熟悉某一专业领域行政管理的条件，对于某个其他行政规范性文件更加容易鉴别，因此实施监控更为有力。此外，对于违法的行政行为，通过行政系统的内部监督来纠正和解决，有利于改善行政机关与相对人之间的关系，树立和提高行政机关的形象。目前，这种行政系统内部监督，要通过完善其他行政规范性文件的备案审查制度、定期清理和编纂制度以及完善对其他行政规范性文件的复议审查制度来解决。

（三）加强司法审查监督

我国目前对其他行政规范性文件的司法监控，主要是人民法院的审判监督。这种监督的具体体现是对被诉具体行政行为所依据的其他行政规范性文件的合法性进行判断。这种监控形式不仅很有限，而且缺乏主动性，无法适应对迅速发展的其他行政规范性文件的监控需要，更谈不上对其进行切实有效的监督了。因此，针对目前我国人民法院对其他行政规范性文件的司法监控中存在的不足，应当采取相应的对策，加强和完善这种监控形式，以充分发挥其优势和对其他行政规范性文件的监控效能。

（四）建立其他行政规范性文件自动失效制度^[7]

针对我国其他行政规范性文件中的问题，借鉴国外尤其是美国“落日条款”的相关做法，在我国建立其他行政规范性文件的自动失效制度。对不同的其他行政规范性文件规定一个有效期限。对其他行政规范性文件具体适用期限，应由制定机关根据以下几种情况予以确定：对于执行事项时限性强的其他行政规范性文件，其有效期应为执行事项完成之后，这种时效应根据被执行事项本身的特点加以确定；对于包含变化频率高的数据的行政规范性文件，由于数据的确定具有当时的现实性，而且这种数据变化较快，因此，其自动失效期2年较为合适；对于应急性但存在争议的行政规范性文件，其有效期应更短，最好为1年；对于贯彻法律法规的落实型行政规范性文件，其有效期以5年为限。但无论如何，行政规范性文件的有效期自发布之日起原则上最长不得超过5年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。行政规范性文件有效期届满前的一定时间内，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当重新审查，并重新发布。自动失效将迫使制定机关对即将到期的其他行政规范性文件进行必要的、及时的审查，以决定是否修改、废除抑或继续生效。自动失效制度有利于实现行政规范性文件的自动清理，建立长效的立法监督机制，也有利于对公民合法利益的保护。(www.xing528.com)

【注释】

[1]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第142页。

[2]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第561页。

[3]崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第1～5页。

[4]裴传永等：《现代公文写作与公文处理新编》，中共中央党校出版社2002年版，第27页。

[5]参见周金娥：“论行政法规、规章以外的其他行政规范性文件存在的问题及其完善”，载《长江论坛》2003年第6期。

[6]参见彭扬、郑全新：“关于行政立法以外的其他行政规范性文件监督的思考”，载《行政论坛》2004年第1期。

[7]参见王春业：“设立行政规范性文件的自动失效制度”，载《社会科学辑刊》2009年第6期。