行政法规的制定和组织

（一）行政法规的概念与特征

行政法规是指我国最高国家行政机关国务院根据宪法和法律的规定，在其职权范围内所制定的有关行政管理的规范性文件。

行政法规具有如下特征：

1.行政法规只能是我国最高国家行政机关国务院即中央人民政府制定，其他任何行政机关都无权制定行政法规。我国《宪法》第89条第1款规定：国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

2.行政法规的制定必须以《宪法》和《立法法》为根据。国务院制定行政法规的行为必须严格在宪法和法律规定的范围内进行，不得超越于宪法和法律。

3.行政法规的效力及于全国，在行政立法中具有最高效力，地方性法规和行政规章不得与其相抵触，否则便是无效的。但同时行政法规的制定要从属于权力机关的立法。

（二）行政法规的分类

按其实施功能划分，行政法规可以具体分成三类：

1.自主性行政法规。这类行政法规是最高行政机构在权限范围内依法独立行使行政权而制定的行政法规。自主性行政法规的法律根据是宪法和组织法。国务院只要在规定的范围内不与宪法和法律相抵触，就不需要特别授权。这是行政体系内国务院独立行使职能的体现，是行政立法功能的重要方面。如《国库券条例》、《关于税收管理体制的规定》、《关于开展全民义务植树运动的决议》等等。

2.执行性行政法规。这类行政法规是直接为了执行法律而制定的，它对法律的具体实施作出了规定。一般说来，这类法规不能在法律规定的内容以外增加新的法律规范。执行性行政法规通常称为实施办法、施行细则、执行措施等，如《外国企业所得税法施行细则》是根据《外国企业所得税法》制定的。

3.补充性行政法规。这类行政法规是为了补充法律或其他行政法规而制定的。由于法律或行政法规在行政环境发生变化和产生新的行政需求时对于某些情况未曾预料到或有某些未尽事宜，不得不由国家行政机关加以补充，作出更加切合时宜的规定，使其更臻完满。这类行政法规的名称一般称之为补充规定、补充规则等。如《国务院关于劳动教养的补充规定》是对1957年8月通过的《国务院关于劳动教养问题的决定》的补充。

（三）行政法规制定权限

根据我国《宪法》第58条、第62条、第67条的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构等基本法律，全国人大常委会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。这表明我国最高国家权力机关的立法范围原则上是没有限制的。但从立法实践看，对行政管理方面的事项，最高国家权力机关制定的法律只能调整一些最基本的、原则性的问题，而有关行政管理的其他问题，则由国务院制定行政法规予以调整。即行政管理方面的事项，除由权力机关立法的事项外，对于其他事项，国务院都可以制定行政法规。(www.xing528.com)

依据我国《宪法》和《立法法》的规定，国务院制定行政法规的权限包括以下方面：

1.为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

2.《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。《宪法》第89条规定，国务院可以规定各部委的任务和职责，统一领导各部委的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；规定中央和各省、自治区、直辖市国家行政机关职权的具体划分；领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法、行政和监察工作；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族地方的自治权利；保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷合法的权利和利益。这些规定表明，凡是国务院职权范围内的事项，国务院都可以进行行政立法。

3.授权性立法事项。本应当由全国人民代表大会及其常委会制定的法律，而全国人民代表大会及其常委会授权国务院先行制定行政法规的事项。但是国务院在执行全国人大及其常委会的授权时，必须履行以下义务：第一，应当严格按照授权目的和范围行使该项权力（《立法法》第10条第2款）；第二，不得将该项权力转授给其他机关（《立法法》第10条第3款）；第三，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，法律制定之后相应立法事项的授权即终止（《立法法》第56条第3款）。

（四）行政法规制定程序

依照《立法法》和《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的制定程序主要包括以下几个步骤：

1.立项。立项是行政法规制定程序的第一环节，它所要解决的问题是国务院是否应当就特定行政管理事务制定行政法规。国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。国务院法制机构应当根据国家总体工作部署对部门报送的行政法规立项申请汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求：（1）适应改革、发展、稳定的需要；（2）有关的改革实践经验基本成熟；（3）所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。国务院年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。

2.起草。行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。起草行政法规，除应当遵循《立法法》确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：（1）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；（2）符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；（3）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；（4）体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿（以下简称行政法规送审稿）时说明情况和理由。起草行政法规，起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定。起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。

3.审查。报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（1）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；（2）是否符合起草的原则性要求；（3）是否与有关行政法规协调、衔接；（4）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；（5）其他需要审查的内容。行政法规送审稿有下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：（1）制定行政法规的基本条件尚不成熟的；（2）有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的；（3）上报送审稿不符合送审的形式要求。国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。国务院有关部门、地方人民政府反馈的书面意见，应当加盖本单位或者本单位办公厅（室）印章。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议；对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批。

4.决定与公布。行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。

公布是行政立法发生法律效力的必要条件，未经公布的行政立法对社会不产生约束力。签署公布行政法规的国务院令应载明该行政法规的施行日期。行政法规签署公布后，应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。

5.解释。国务院享有对行政法规的解释权。行政法规的解释包括两方面的内容：（1）对于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的解释，由国务院负责解释。国务院法制机构研究行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院或者由国务院授权有关部门公布；国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求；行政法规的解释与行政法规具有同等效力。（2）对属于行政工作中具体应用行政法规的问题的解释。省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。