行政立法的概述及其重要性

（一）行政立法的概念

鉴于各国政治体制及法律传统的差异，不同国家对行政立法这一概念的理解有所区别。例如，法国在1958年的《第五共和宪法》中所确立的行政立法的含义是：行政机关无须相对人的同意，制定普遍适用的行为规则的单方行为。其中，总统和总理所制定的规则称为命令，其他行政机关所制定的规则称为规定^[1]。英国因其是“议会主权”国家，认为立法权只属于议会，议会以外的机关如需立法须有议会委任，议会以外的机关依据议会的授权而进行的立法便被称为“委任立法”。较之法国，英国的行政立法具有更加广泛的含义，不仅指行政机关依据议会授权实施的立法，而且包括有关法院、教会、社会团体依据议会决定制定法规的活动^[2]。

在我国，行政立法是一个学理概念而并非法律条文中的专门术语。目前理论与实践领域，关于“行政立法”主要有三种理解。第一种是广义的理解，是指国家机关（包括国家权力机关）依法制定和发布有关行政管理的普通性规范的行为，即“立行政之法”。第二种是狭义的理解，是指特定的国家行政机关依据宪法和法律制定行政法规和规章的行为，即“行政机关之立法”。第三种是最狭义的理解，仅指国家行政机关制定和发布有关国家行政管理规范文件的行为，即“行政机关立行政管理之法”。第一种理解将国家权力机关的部分立法活动纳入了行政立法概念之中，与行政法学的一些基本概念不相符，失之过宽。第三种理解未能全面涵盖行政立法的内涵，难以满足实践需要，未免失之过窄。因而对行政立法较为统一的认识是第二种意见。我们认为，行政立法是指国家行政机关依照法定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的行为。根据《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的规定，行政立法主要是指国务院制定行政法规的活动；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章的活动。行政机关制定规章以下的规范性文件的活动不属于行政立法的范畴，但属于抽象行政行为。

可从以下几个方面理解：

1.行政立法的主体是特定的国家行政机关。行政立法具有行政行为的一般特征，遵循越权无效的原则，其主体只能是享有制定行政法规和规章权力的行政机关，并非所有的行政机关都享有行政立法权。根据我国《宪法》第89条，《国务院组织法》第10条，《地方组织法》第60条及《立法法》第71、73条的规定，行政立法的主体包括以下行政机关：国务院，国务院各部委，国务院具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。

2.国家行政机关的立法权限是法定的。并非所有的行政机关都享有立法权，而享有立法权的行政机关也并非能对所有问题进行行政立法。这就要求行政机关必须依据宪法、法律和有权机关明确具体的授权而进行立法活动，不能越权立法，否则会给行政专横、行政腐败留有可乘之机，破坏国家法治。

3.行政机关的立法活动必须遵循法定的程序。根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》的规定，行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序。这使得行政立法与行政处罚、行政许可等可由行政机关单方面作出决定的行政行为有所不同。

需要指出一点，行政立法与权力机关立法是有区别的。行政立法虽然具有立法性质，但是它不同于权力机关的立法，其所立之“法”处于权力机关所制定的法律之下的地位，不得与法律相抵触，属从属性立法。两者的区别主要表现在以下几方面：

1.立法权力性质不同。国家权力机关制定、发布行政法律规范的活动，其本质是代表国家行使立法权的行为；而行政立法行为则是国家行政机关代表国家行使行政权的行政行为。但并非所有行政机关都有权进行行政立法，只有享有行政立法权的行政机关才能进行行政立法。

2.立法规范的内容不同。国家权力机关的立法与行政立法有其各自的调整范围。根据我国的法律规定和立法实践，应由国家权力机关立法调整的，通常是有关国家生活重要领域中的重大问题。如涉及公民的基本权利和义务方面的，有关国家政治、经济、文化生活的基本制度的，国家行政制度，行使国家行政权的基本程序，以及其他应由国家权力机关立法规定的事项等。国家行政机关立法调整的，一般是上述范围外的有关行政管理的事项。但若经特别授权，上述范围内的事项也可由行政机关立法。行政立法重点是对国家社会经济生活、文化事务实施管理的问题。

3.立法的效力不同。国家权力机关制定的行政法律，其效力仅次于宪法，而高于行政法规、规章，它是行政机关制定行政规范或从事行政行为的依据；而行政机关制定的行政法规和规章，其效力低于法律，且不能与法律相抵触，地方政府的规章同时不得与地方法规相抵触，否则无效。

4.立法的程序不同。国家权力机关制定行政法律规范必须遵循宪法规定的严格立法程序，比行政立法程序正规、严格，更注重民主；行政机关的行政立法行为必须遵循特别的制定行政规范的程序，一般较简便、灵活，更注重效率。

（二）行政立法的特征

行政立法行为是行政主体的行政行为，这一行为是具有法的各种属性的立法行为，是一种“准立法行为”，与其他行政行为相比，具有以下特征：

1.行政立法行为是国家立法权的具体体现，只不过这里的立法权是经宪法和法律规定或立法机关的授权而由国家行政机关行使。行政主体制定的行政法规和行政规章，并非代表行政主体的单位利益或团体利益，而是以国家名义制定的对整个社会的行政管理都适用的行为规则。

2.行政立法所制定的行政法规和行政规章属于法的范畴，是法源性规范文件，可以作为人民法院审理行政案件时的依据或参照，即行政法规和行政规章具有司法适用性。根据我国《行政诉讼法》第53、54条的规定，人民法院审理行政案件以行政法规为依据，以行政规章为参照。行政主体创制的其他规范性文件是非法源性文件，不属于法的范畴，不具有司法适用性。

3.行政主体所制定的行政法规和行政规章并不像法律一样涉及国家社会生活的各个方面，仅仅是国家在行政管理方面的立法，而且其效力低于宪法和法律，不得与宪法和法律相抵触。

4.行政立法具备不受司法审查的特性，不具有可诉性。我国《行政诉讼法》第12条第2款规定，对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等提起的诉讼，人民法院不予受理。

（三）行政立法的性质

行政立法是特定国家行政机关进行的立法活动，兼具了行政和立法的双重属性。但它既区别于一般的行政执行行为，又与纯粹的国家权力机关的立法行为有所不同。

1.行政立法的行政性，是由行政立法的行政管理性质所决定的。这主要表现在：（1）行政立法的主体是行政机关。行政立法是行政机关基于行政管理的需要由宪法规定或通过授权而获得的，这种专项、有限的立法行为是行政管理整体行为的一个组成部分，并不能取代专门立法机关的活动。（2）行政立法的目的是履行执行机关的职责。行政机关作为国家权力机关的执行机关，其基本职责就是贯彻执行宪法、法律所设定的国家目的。行政立法的目的就是保证、推进由宪法和法律所确定的国家目的的具体化。（3）行政立法是应行政管理的需要而产生的，其所调整的对象主要是行政管理事务。

2.行政立法的立法性，是由行政立法所产生的法的效力所决定的。这主要表现在：（1）行政立法是由特定的行政机关代表国家以国家的名义制定社会规范的行为，旨在维护国家或公共利益。（2）行政立法所制定的行政法规或行政规章具有普遍性、规范性和强制性等法的基本特征，是由国家强制力保障实施的。（3）行政立法的程序强调系统性、科学性、民主性和稳定性，具有立法的形式特征，必须经过立项、起草、审查、决定、公布和解释等立法的程序。

行政立法的立法性使之有别于具体行政行为：第一，主体范围不同。行政立法的主体是享有行政立法权的特定行政机关，并非所有的行政机关都享有行政立法的权力；但是所有的行政机关以及法律、法规授权的组织都有实施一定具体行政行为的权力。第二，调整对象不同。行政立法所针对的是不特定的人和事，其调整的对象具有普遍性；而具体行政行为针对的是特定的人和事，其调整的对象具有个别性。第三，适用程序不同。行政立法作为一种立法，其程序较为严格、正规；而具体行政行为所适用的程序则相对简便、灵活。第四，实施效力不同。行政立法的实施效力具有持续性，并能够反复适用；但具体行政行为的实施效力却通常是一次性的。

（四）行政立法的分类

1.职权行政立法和授权行政立法。以行政立法权取得的方式为标准，行政立法可以分为职权行政立法和授权行政立法。

职权行政立法是指行政机关依据宪法和组织法所赋予的行政立法权而进行的行政立法活动。根据宪法和组织法的规定，国务院、国务院各部委及省、自治区、直辖市的人民政府和较大的市的人民政府可以进行职权立法。行政主体通过职权立法所制定的行政法规和规章一般不能变通法律、法规的规定。

授权行政立法是指行政机关依据单行法律、法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法活动。授权立法依其所授之依据不同，又可以分为两类：（1）普通授权立法，是根据单行法律、法规所进行的授权立法；（2）特别授权立法，是根据国家权力机关专门的授权决议所进行的授权立法。行政机关通过授权立法而制定的行政法规和规章可以对法律或法规的规定进行变通和补充，但必须以法律、行政法规的明确授权为限。(www.xing528.com)

2.执行性立法和创制性立法。以行政立法的功能为标准，行政立法可以分为执行性立法和创制性立法。

执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定的法律、法规的规定或是上级行政机关其他行政规范性文件的规定而进行的立法。执行性立法既可以依职权也可以依授权而进行，但所立之行政法规或规章必须依存于所要执行的法律、法规或上级其他行政规范性文件的存在，也不得任意增加或减少所要执行的法律、法规或上级其他行政规范性文件的内容。依执行性立法所制定的行政法规或行政规章通常称为“实施条例”、“实施细则”或“实施办法”。

创制性立法是指行政机关为了填补法律或法规的空白，或变通法律和法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。创制性立法依立法的目的不同，可以分为：（1）自主性立法，是为了填补法律或法规的空白而进行的创制性立法，意即在尚没有相应法律、法规规定的情况下，行政主体运用宪法和组织法所赋予的立法权而进行的立法活动；（2）补充性立法，是为了补充法律、法规的规定而进行的创制性立法。补充性立法要以法律、法规的特别授权为依据，所制定的行政法规和规章不因授权法律、法规的失效而当然失效，只要不与新的法律、法规相抵触就仍然具有法律效力。

3.中央行政立法和地方行政立法。以行政立法的主体不同为标准，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。

在联邦制国家中，如在美国，联邦中央政府与组成联邦的各地方单位，其权力有严格的划分，联邦与作为各地方单位的各州的权力、权限由宪法加以明确规定。联邦政府只能就宪法规定的联邦所管辖的事务进行行政立法，各州只能就联邦宪法和各州宪法规定的行政事务进行行政立法。在单一制国家中，中央政府与地方政府的权力在宪法上也有规定。

在我国，中央行政立法是指中央行政机关依法制定和发布行政法规和规章的活动。国务院和国务院各部委所进行的行政立法，以及具有行政管理职能的国务院直属机构所进行的立法，都是中央行政立法。中央行政立法旨在调整全国范围内的普遍性问题和由中央作出统一规定的重大问题。中央行政机关所制定的行政法规和规章在全国范围内均具有法律效力。

地方行政立法是指地方行政机关依法制定和发布规章的活动。省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府所进行的行政立法，都是地方行政立法。地方行政立法旨在立足于本地区的实际情况，将中央行政立法的规定具体化以及对有关地方的特殊问题作出具体规定。地方行政机关所制定的行政法规和规章只

在本行政区域内发生法律效力。

4.法规性立法和规章性立法。以行政立法的最终结果为标准，行政立法可以分为法规性立法和规章性立法。

法规性立法是指国务院依法制定和发布行政法规的活动。法规性立法的目的是执行法律，实现国务院对全国各项行政工作的领导。通过法规性立法所制定的行政法规，一般称为“条例”、“规定”、“办法”。

规章性立法是指法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动。规章的名称一般为“规定”、“办法”，但不得称“条例”。法定的国务院主管部门制定的规章，称为部门规章或部委规章；法定的地方人民政府制定的规章称为地方人民政府规章，简称为地方政府规章。

（五）行政立法的原则

行政立法的原则是指贯穿于行政立法过程的指导思想和基本准则。我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》阐明了行政立法必须遵循的原则。

1.法律优先原则。所谓“法律优先”是指法律在效力等级上高于行政机关的规范性文件。任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，均不得与法律相抵触，须以法律为准绳。法律优先原则要求行政立法不得超越于法律之上，也不得与法律相抵触，行政立法应当依据法律规定制定行政法规、规章。

2.法律保留原则。所谓法律保留原则是指某些法律事项依据宪法和法律的规定，只能由法律规定，行政机关不得干涉；或者某些法律事项只有在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其制定的行政法律规范中作出规定。法律保留分为绝对保留与相对保留：（1）绝对保留是指依宪法和法律规定，只能由法律规定；（2）相对保留是指必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政法律规范中作出规定。

3.法制统一原则。法制统一旨在协调行政立法主体的行政立法活动，使得行政立法效益得到最大程度地发挥，是我国行政立法主体多元化、政府职能交叉导致行政执法冲突的必然要求。为此，首先，行政立法必须以宪法和法律为依据、依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。其次，行政立法主体必须在自己的立法权限范围内进行立法活动，不得越权立法，即行政机关立法必须与权力机关和上级行政机关的立法保持一致，不相隶属的行政立法主体之间也应相协调一致，使得整个法律体系统一完整。再次，各

行政立法主体应及时掌握因现实客观情况的变化而引起的立法滞后状况，及时对行政法律规范进行变通以适应社会客观现实需要。

4.民主立法原则。现代立法坚持民主原则，已成为人们的共识。确立这一原则，是实现人民主权所必需，是反映人民意志和客观规律所必需，也是对立法实行有效监督和制约、防止滥用立法职权、个人独断所必需。为此，行政立法的内容应具有人民性，以维护人民的利益为宗旨，注意确认和保障公民、法人及其他组织的合法权益；行政机关制定行政法规、规章，应当深入调查研究，总结实践经验，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见，保障人民通过多种途径参与行政立法活动。

5.权利与义务、职权与职责相统一原则。首先，行政立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。其次，行政立法应当体现行政机关的职权和职责相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

6.改革、精简、统一、效能原则。行政立法应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。同时，行政立法应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

（六）行政立法的法律效力层级

行政立法虽然仅包括行政法规、部门规章和地方政府规章，但是我们不能孤立地看待它的法律效力层级，应将其放在统一的法律体系中研究。我国相关法律、法规对行政立法的效力等级和规则冲突处理办法作出了明确规定。

1.行政立法的效力等级。这是一个前提和基础性问题。宪法具有最高的法律效力，一切行政法规和行政规章都不得同宪法相抵触。法律（包括授权立法）的效力高于行政法规和行政规章。行政法规的效力高于地方性法规和行政规章。地方性法规高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

立法的效力等级如下图所示：

2.行政立法的规则冲突处理办法。上述行政立法的效力等级是解决行政立法冲突的一般准则，《立法法》还规定了行政立法冲突的特殊解决方法：同一机关制定的行政法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

此外，地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（1）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（2）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；（3）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决；（4）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。