行政行为的无效及其情形分析

行政行为的无效，是指行政行为具有重大、明显的违法情形，从而使其自始至终不发生法律效力的行为。

（一）行政行为无效的条件

我国目前尚没有制定统一的行政程序法，对行政行为无效的条件并无明确、具体的规定。根据外国有关行政程序法的规定，行政行为具有重大、明显的违法情形时，构成行政行为的无效。一般而言，行政行为如果具有下列情形之一的，有权国家机关可宣布该行政行为无效，行政相对人亦可抵制该行政行为，不受其约束。

1.行政行为具有特别重大的违法情形。例如，某市政府命令一个因有爆炸危险而停止向外供气的煤气供应站立即恢复向外供气，此行政命令如果执行，将给人民生命财产造成重大的无法挽回的损失。相应煤气供应站就可以而且应该视此行政行为为一个无效行政行为，并对其不予执行。

2.行政行为具有明显的违法情形。例如，我国《行政诉讼法》明确规定，只有法律才能规定某类行政行为为终局行政行为，排除行政相对人对其提起行政诉讼，法规、规章和规章以下的行政规范性文件均无权作此种规定。而某县人民政府却作出一个行政决定，规定其所作出的某类行政行为（如强制拆迁行为）属终局行政行为，行政相对人不准对之提起行政诉讼。此行政决定明显违反《行政诉讼法》的规定，因此，应视为无效的行政行为，自始不发生法律效力。此外，完全没有法律依据的行政行为，也是明显违法的，因而也是无效的。

3.行政行为的实施将导致犯罪。例如，某乡政府为了吸引外商在该地投资，命令村民捕杀若干国家保护的珍稀动物招待外商。因捕杀此类珍稀动物的行为属犯罪行为，故该乡政府命令他人实施此种将导致犯罪的行为的行政命令是无效行政行为，行政相对人有权抵制而不予执行。

4.不可能实施的行政行为。例如，某市政府为了发展旅游事业，改善游客住宿条件，以吸引游客，命令该市所有宾馆、旅馆、饭店在3日内将它们的蹲式厕所全部改建成抽水马桶式厕所。这项改建工程即使具备其他所有条件，其劳务工作量也至少需10天才能完成。因此，该行政命令是根本不可行的，从而属无效行政行为。

5.行政主体受行政相对人胁迫或欺骗作出的行政行为。例如，行政机关工作人员在行政相对人武力威胁下颁发的许可证、执照或所作出的批准行为等，均是无效行政行为。

6.行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。例如，行政主体实施行政行为不表明身份，在行政决定上不署相应行政主体的名称，不盖印章，使行政相对人不能确定该行政行为的行政主体是谁，在该行为侵犯其合法权益时亦无法对之申请复议或提起行政诉讼。因此，此种行为应该认定为无效行政行为。至于超越职权的行政行为，如果其越权不是很明显，一般不宜认定为无效行政行为，而应该将之归入可撤销的行政行为。只有明显无权限而越权的行为，才应该认定为无效行政行为。例如，文化行政机关吊销烟酒公司的营业执照，工商管理机关对公民实施拘留等，这些行为都是显而易见的越权行为，因而属于无效行政行为。

（二）行政行为无效的后果

1.行政相对人不受该无效行政行为拘束。对于无效行政行为，行政相对人可以不受该行为拘束，可以不履行该行为所确定的任何义务，并且不履行该行为所确定的义务也不会引起任何法律责任。(www.xing528.com)

2.行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效。对于无效行政行为，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关（原行政机关、原行政机关的上级行政机关、权力机关、人民法院）宣布该行为无效，不受行政复议和行政诉讼时效期限的限制。

3.有权国家机关可在任何时候宣布其行政行为无效。对于无效行政行为，有权国家机关（原行政机关、原行政机关的上级行政机关、权力机关、人民法院）可在任何时候宣布其行政行为无效，因为无效行政行为不具有公定力。

4.行政相对人因无效行政行为而受到的一切损害均应予以恢复。行政行为被宣布无效后，行政相对人因无效行政行为而受到的一切损害均应予以恢复，行政相对人因无效行政行为而获得的一切权益均应收回，如此种收回给善意的行政相对人或者第三人的合法权益造成了损害，行政主体应予以赔偿，如因行政相对人过错、违法导致行政行为无效，使国家和社会公共利益遭受损失的，行政相对人应予以赔偿。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为作出以前的状态。

【注释】

[1]应松年：《行政行为法》，人民出版社1993年版，前言。

[2]参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第139～141页。

[3]该说认为，行政行为是指行政机关的一切行为。也就是说，凡是行政机关的行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和没有运用行政权所作的私法行为，都属于行政行为。如王名扬教授认为：“以采取行为的机关为标准，行政行为行政机关所采取的全部行为，以区别于立法机关说采取的立法行为，和司法机关所采取的司法行为。”（参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第135页。）

[4]该说认为，只有行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为才是行政行为。行政权说认为行政行为是指行政机关运用行政权所作的行为，包括行政法律行为、行政事实行为和准法律行为，但不包括行政机关非运用行政权所作的私法行为。例如我国台湾学者张金鉴教授认为：“行政行为系指行政机关或组织的构成人员依法推行职务及执行方案或计划的活动，换言之，亦是公务人员推行政令、处理公务的活动。”（参见张金鉴：《行政学新论》，三民书局1982年版，第166页。）

[5]公法行为说认为行政行为是指行政机关所作的具有公法（行政法）意义或效果的行为，此说将行政机关的私法行为和事实行为排除在行政行为的范畴之外。但因为对公法意义和效果的认识不同，该说又可以细分为全部公法行为说、行政立法行为除外说、具体行为说和合法行为说。

[6]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第149页；姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第149～153页；方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第26～31页；陈新民：《行政法学总论》，三民书局1995年版，第206～217页；周伟：“对行政行为概念的反思”，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第1期。