行政行为的成立要件，是指构成一个行政行为所必须具备的条件，它是行政行为与非行政行为的判别标准。关于行政行为的成立要件，行政法学界存在着不同的认识。[6]我们认为，行政行为的成立要件主要有以下几个方面：
（一）行政行为的主体必须是行使行政权能的组织
权能是指法律主体作出某种行为的权利能力或行为资格，而行政权能则是指某一法律主体执行法律，作出行政行为的权利能力或行为资格。行政权能是行政行为成立的主体要件或资格要件。行政权能与行政主体并不能完全等同，它可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给内部行政机构和公务员，甚至还可以由行政主体委托给一定的组织或者个人。行政主体（行政机关和法律、法规授权的组织）当然是具有行政权能的组织，但不是行政主体的组织或个人，如行政机构、行政公务人员、受委托的组织或个人，在符合法定条件时都有可能成为具有行政权能的组织或个人，换句话说，具有行政权能的组织并不限于行政主体，行政主体以外的其他组织或个人也可能具有行政权能。具备行政权能的行政主体以外的组织或者个人，虽然不是行政主体，但其所作的行为却可能是一个行政行为。对于行政主体以外具有行政权能的组织或个人所作的行政行为，为了确定其法律上的主体或责任的承担者，可以视为或推定为所在行政主体的行为，或者视为进行委托的行政主体的行为。正因为如此，我们仍然可以说行政行为是行政主体所作的行为。但只有在一个行为已经按行政权能要件可以认定为行政行为或职务行为的条件下，才能作这样的推定，在一个行为是否能够认定为行政行为或职务行为尚未确定的条件下，就不能作这样的推定。如果用一个性质不明的行为去推定一个不确定的主体，则会导致严重的法律错误。因此，作为行政行为的主体性构成要件，只能表述为“行政权能的存在”，而不能表述为“实施行为的主体是行政主体”。否则，在实践中就有可能导致把属于行政行为范畴的行为排除在行政行为之外的结果。所以，只有具备行政权能的组织或者个人所作的行为才可能是行政行为，不具备行政权能的组织或个人所作的行为就不是行政行为，是假行政行为，如超市与商场规定的偷一罚十、小区与村委会规定的“此地倒垃圾罚款100元”的规定，以及保安对公民作出的强制行为等就不是行政行为。
（二）行政行为的本质必须是行政权的实际运用
行政行为必须是对行政权的实际运用，即具有行政权能的组织行使行政职权或履行行政职责所作的行为。运用行政权是以享有行政权能为前提的。因此，只有享有行政权能并实际上运用行政权所作的行为才是行政行为；而具有行政权能的组织或个人所作的与行使行政职权或履行行政职责无关的行为，如行政机关购买办公用品或修建办公楼的行为，因为不是行政权的实际运用，所以就不是行政行为。对行政权的实际运用是行政行为成立的权力要件。应当注意的是，无权限的行为，并非都是行政行为，也并非都不是行政行为。因为无权限的行为包括根本没有行政权能的组织所作的行为，如普通公民或企业法人所作的行为；行政主体完全或明显超出事务管辖范围所作的行为，如教育行政机关根本不具有行政拘留权却作出拘留决定的行为；具有行政权能但不是行政主体的组织或个人（如行政机构或公务员）所作的行为。其中，根本没有行政权能的组织所作的行为肯定不是行政行为，行政主体完全或明显超出事务管辖范围所作的行为，具备行政行为成立的资格要件和权力要件，即具备行政权能并实际上已经运用了行政权（尽管所行使的行政权并不在自己法定权限范围内），如果同时具备行政行为的其他成立要件，就属于行政行为。当然，这是一种超越权限的违法行政行为。具有行政权能但不是行政主体的组织或个人所作的行为，是主体资格有瑕疵（非实质性资格欠缺）的行政行为，属于可补正（即可事后追认或确认）的行政行为。如果将非行政行为包括在行政行为的范围之内，会导致国家承担不应承担的赔偿责任；如果将属于行政行为的行为排除在行政行为的范围之外，则不利于保护行政相对人的合法权益。
（三）行政行为的内容必须是能产生法律效果的行为(www.xing528.com)
行政行为作为一种法律行为，是具有行政权能的组织代表国家执行法律的一种内在意思表示，只有当这种意思表示具备了确认或证明某种法律事实和法律关系是否存在，或者为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系的内容和效果时，才具有法律意义而构成行政行为。法律效果的存在是行政行为成立的内容要件。如果一个行为没有设定、变更或消灭行政相对人的某种权利义务，或者尚未形成或完成对行政相对人的某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是行政行为。如果一个行为并不具有法律效果，即使该行为是由具有行政权能的组织或个人运用行政权所作的行为，如行政主体运用行政权所作的事实行为，也不是行政行为。需要特别指出的是，确认或证明某种权利义务关系，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，也是一种产生法律效果的行为，例如交通事故责任认定、房屋产权登记等行政确认、行政证明行为均属于行政行为。
（四）行政行为必须是以一定的意识表示表现于外部的行为
行政行为是具有行政权能的组织或个人代表国家执行法律的一种内在意志，这种内在的意志必须通过一定的表示行为使其外在化和客观化，即应有一定的意思表示行为。这种意思表示行为的客观存在是行政行为成立的形式要件或客观要件。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能成为一个行政行为。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有告知行政相对人，就无法被外界所识别，就应视为行政行为不存在或不成立。
总之，行政行为的成立必须同时具备主体要件、权力要件、内容要件和形式要件。否则，该行为就不成其为行政行为，而可能是行政法学上所称的“假行政行为”。
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