行政公务员基本管理制度的优化方案

（一）行政公务员职务的取得

根据我国《公务员法》的规定以及实践中的做法，国家公职关系主要因以下几种方式形成：

1.考任。公务员考试录用是指国家行政机关通过法定程序，采用公开考试、严格考察的办法和按照德才兼备的标准，选拔优秀人才担任主任科员以下的非领导职务公务员的人事制度。根据《公务员法》第21条的规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。竞争考试是现代国家最常见的录用公务员的方式，它有助于国家吸收各种优秀人才加入公务员队伍。

参加公务员考试的公民必须具备的条件。《公务员法》第11条规定了肯定的条件，即具有中华人民共和国国籍；年满18周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；法律规定的其他条件。《公务员法》第24条规定了否定的条件，即下列人员不得录用为公务员：曾因犯罪受过刑事处罚的；曾被开除公职的；有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

以考任方式录用公务员的程序一般包括：发布招考公告；招录机关对报考者进行资格审查；笔试；面试；确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检；提出拟录用人员名单，并予以公示；录用。

2.选任。《公务员法》第38条规定，公务员职务实行选任制和委任制。所谓选任制，是指按照法定的民主程序自下而上选举（包括公民的直接选举和通过人民代表大会的间接选举）产生公务员的制度，一般适用于行政机关的主要领导人员。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。

3.委任。是指有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任行政公职。委任可以由权力机关委任，也可以由行政机关委任。一般适用于行政机关内设机构的领导人员和其他公务员。委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。

4.聘任。聘任是指国家行政机关通过合同形式聘用公民担任公务员的制度。《公务员》第95～99条对聘任制公务员进行了规定。机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。

聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。聘任合同期限为1年至5年。聘任合同可以约定试用期，试用期为1个月至6个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。聘任制的优点在于可以双向选择，既有用人单位的选人权，也有被聘人员的择职权，有利于人才的合理流动和优化组合。

5.调任。调任是指国家行政机关将行政系统外部的人员直接调入行政机关任职的制度。根据《公务员法》第64条的规定，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件，并不得有本法第二十四条规定的情形。调任机关应当根据上述规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。在我国，调任仅适用于行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务的公务员。

（二）行政公务员职务的履行

公务员履行公职期间的管理制度主要有考核、奖励、惩戒、职务任免和职务升降、培训、交流与回避等。

1.考核。考核是行政机关按照一定的程序对公务员的品行才能和实际表现等情况进行考查、审核，以确定其是否能够胜任现职以及决定是否对其任用的制度。我国公务员的考核制度包括以下几项具体内容：（1）考核范围：按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩；（2）考核方式：公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础；（3）考核程序：对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理；（4）考核结果：定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

2.奖励。奖励是指行政机关对有突出贡献的公务员给予物质或精神奖励的制度。我国公务员的奖励制度包括以下具体内容：（1）奖励原则：对行政公务员的奖励，坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。（2）奖励对象：公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益和社会效益的；为增进民族团结、维护社会稳定做出突出贡献的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争有功绩的；在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；有其他功绩的。（3）奖励方式：公务员的奖励分为嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。给予公务员或者公务员集体奖励，按照规定的权限和程序决定或者审批。

公务员或者公务员集体有下列情形之一的，撤销奖励：弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；有法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形的。

3.惩戒。惩戒是指行政机关对违反政纪的公务员给予行政处分的制度。我国公务员的惩戒制度包括以下具体内容：（1）惩戒的行为：散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；拒绝执行上级依法作出的决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人牟取私利；违反财经纪律，浪费国家资财；滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；泄露国家秘密或者工作秘密；在对外交往中损害国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；违反职业道德、社会公德；从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；违反纪律的其他行为。（2）惩戒方式与期间。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。（3）惩戒程序：对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。（4）惩戒后果：公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受撤职处分的，按照规定降低级别。（5）惩戒的解除：公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

4.晋升。晋升是指行政机关依据法定的原则和程序提升公务员职务的制度。我国公务员的晋升制度包括以下具体内容：（1）晋升原则。公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。（2）晋升秩序。公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊要求的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。（3）晋升程序。公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：民主推荐，确定考察对象，组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；按照管理权限讨论决定；按照规定履行任职手续。公务员晋升非领导职务，参照前述规定的程序办理。公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

5.培训。培训是使公务员适应工作职责和素质需要的培养训练制度，公务员培训情况和学习成绩是公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一，参加培训是公务员的基本权利之一。国家采取分级分类的公务员培训措施，即对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训。

6.职务交流。国家实行公务员交流制度，公务员交流，是指国家行政机关根据工作需要，或者公务员的个人意愿，通过法定形式，变换公务员的工作岗位，从而使公务员职务关系或工作关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。^[4]公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流方式包括调任、转任和挂职锻炼。调任是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入行政机关担任领导职务或者副主任科员以上及其他相当于职务层次的非领导职务。转任是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动。如跨地区、跨部门的调动。转任意味着公务员原任职务的免除和新任职务的开始。《公务员法》第65条规定，公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任，对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。挂职锻炼是以培养锻炼为目的选派公务员到下级或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任职务。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。公务员应当服从机关的交流决定。

7.回避。回避是指行政机关为保障公务员公正地执行公务，对具有法定情形的公务员进行特殊任职安排的制度。我国公务员的回避制度包括以下具体内容：（1）任职回避：国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、纪检、监察、审计、人事、财务工作。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。（2）公务回避：国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有公务员法所列亲属关系人员的利益关系的，影响公正执行公务或者有其他可能，必须回避。（3）地区回避：国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。法律另有规定的除外。公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。

机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。

（三）行政公务员职务的消灭(www.xing528.com)

一般说来，引起国家公职关系消灭的法律事实包括以下几个方面：

1.退休。公务员达到法律规定的年龄或者符合法律规定的其他条件，依法应当或者可以退休。当公务员退休之后，其与国家之间的公职关系即终止。根据《公务员法》第87、88条的规定，公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（1）工作年限满30年的；（2）距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；（3）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

2.辞职。辞职是指公务员因某种原因自愿辞去公职，进而彻底终止其与国家之间的公职关系。根据我国《公务员法》的规定，公务员享有辞职权。公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当自接到申请之日起30日内予以审批。对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起90日内予以审批。公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：未满国家规定的最低服务年限的；在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。

担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

3.辞退。辞退是指行政机关在具备法定条件下单方面解除其与公务员之间的公职关系。根据我国《公务员法》第83条规定，公务员有下列情形之—的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。但有下列情形之一的公务员，不得辞退：因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；患病或者负伤，在规定的医疗期内的；女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。辞退公务员，按照管理权限决定。辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。

4.开除。开除是行政机关对严重违法失职的公务员予以开除其国家公职和不再保留公务员资格的一种处分行为。公务员凡是被开除的，其与国家之间的公职关系即告终止。行政公务员被开除的条件即为上述的惩戒条件，具体开除的程序与要求，适用于《行政机关公务员处分条例》^[5]的规定。

5.罢免。罢免是权力机关对其选举或者决定任命的公务员因违法失职而免去其行政职务和不再具有国家公务员身份的行为。公务员凡是被罢免的，其与国家之间的公职关系即告终止。

6.丧失作为公务员的基本资格。公务员死亡或丧失行为能力，或丧失中国国籍或被判处刑罚时，即意味着他已失去作为公务员的基本资格，不能再担任行政公职，国家公职关系即告终止。

（四）行政公务员职务的物质保障

物质保障是指公务员的工资福利保险制度。

1.工资。是国家根据按劳分配原则，以法定货币形式支付给公务员的劳动报酬，是公务员劳动创造价值的货币表现，用以保障公务员消费支出的需要，激励公务员更好地完成本职工作。

《公务员法》第73～75条规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。公务员工资应当按时足额发放。公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。

2.福利。福利是对行政公务员的基本生活需要所给予的必要保障，是为解决公务员的生活困难而设立的一项制度，是公务员工资制度的补充。根据《公务员法》的相关规定，公务员享受福利待遇的项目有：公务员实行国家规定的工时制度；按照国家规定享受休假，公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休；其他福利制度，主要包括由单位提供上下班交通服务及娱乐设施、食堂、卫生设施等集体性福利制度。行政公务员福利制度改革的趋势是，将提高工资与改善福利相结合，坚持福利货币化、透明化、规范化的方向，实行合理的福利待遇，使公务员的福利待遇与现行工资制度相配套，与时代同步，从而鼓励公务员长期为国家服务，乐于为人民服务。

3.保险。公务员保险制度，是指国家通过立法程序建立的，对暂时或者永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的社会保障制度。根据《公务员法》的规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。

为保障行政公务员履行职位所需要的物质保障，《公务员法》做出了明确的规定，即任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。

【注释】

[1]国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子。

[2]2013年3月14日通过的中国国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革启动，实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组件中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。

[3]国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。

[4]陈斯喜、郑淑娜：《〈中华人民共和国公务员法〉释义及适用指南》，中国言实出版社2005年版，第170页。

[5]该条例于2007年4月4日国务院第173次常务会议通过，自2007年6月1日起施行。