公务员范围及身份的概述与分类

（一）各国公务员的范围

各国公务人员的范围通常由其本国公务员法等相关法律通过列举确定范围。但各国公务员的范围是不同的。从世界各国公务员范围划分的实际来看，目前主要有三种情况：第一种是把国家从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机构、国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，统称为公务员。法国、日本等国家的公务员范围基本属于这种类型。1946年，法国国会通过了《公务员总法》，根据该法规定，法国公务员包括中央、地方政府及其所属的公共事业机构（如学校、医院等）的正式工作人员，还包括议会工作人员、法院的法官和军人等。日本把凡是通过国家公务员录用考试的，在国会、中央政府机关、司法、自卫队、国立学校、医院、国有公共事业等单位中任职的，从国库中领取工资的国家工作人员都称为国家公务员。第二种是把在国家政府机关中的所有工作人员统称为公务员，而不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员。美国和德国的公务员范围基本属于这种类型。美国公务员的范围包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的所有工作人员，也包括在政府部门工作的工勤人员，但美国的国会议员和司法部门的法官不包括在公务员范畴之内。德国公务员是指在国家行政机构、国家文化、艺术、教育机构和科学研究机构、公共事业部门和企业工作的人员，如政府行政机关官员、工勤人员、大学教授、中小学教员、医院医生、护士、工人各占一半。德国《官员法》规定，凡是服务于联邦或与联邦直属的团体、机构或公法基金会的人员都是联邦的官员；凡是为联邦直属的团体、机构或公法基金会效劳的官员，是间接的联邦官员。第三种是把通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的文职人员才称为公务员，而不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣、政务次官等和国有企业、事业单位的工作人员，也不包括司法人员和军职人员。英国和英联邦国家的公务员范围基本属于这种类型。英国的国家公务员是指在中央政府各部门、国家税务系统和财务系统中工作的各类人员。

（二）我国公务员的含义与范围

2006年1月1日，我国开始实施《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），其规定的公务员的概念和范围有了较大的变化。该法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。由此可见，现在列入公务员范围的人员必须同时具备三个条件：依法履行公职；纳入国家行政编制；由国家财政负担工资福利。按照上述概念，我国公务员应包括下列人员：

1.中国共产党机关的工作人员。具体包括：中央和地方各级党委、纪检委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门的工作人员；中央和地方各级纪检委内设机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员，以其所在部门和单位的性质决定其是否具有公务员身份。但企业、学校、科研院所等单位以及农村村级党的基层组织的工作人员，不列入公务员范围。

2.人大机关的工作人员。具体包括：全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作机构[如办公厅（室）、法制工作委员会等]的工作人员；各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的干部人事管理制度决定是否具有公务员身份。

3.行政机关的工作人员。下文将专门阐述。

4.政协机关的工作人员。具体包括：政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构（如办公厅、室等）的工作人员。政协专门委员会的办事机构的工作人员。政协各级委员会常委、委员和专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的干部人事管理制度决定是否具有公务员身份。

5.审判机关的工作人员。具体包括：最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员。

6.检察机关的工作人员。具体包括：最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员。

7.民主党派机关的工作人员。具体包括：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，实行所在部门和单位的干部人事管理制度决定其是否具有公务员身份。

（三）行政公务员的概念、特征

国家行政机关公务员指依法在中央和地方国家行政机关中任职、行使国家行政权、执行国家公务的工作人员。国家行政机关公务员具有如下特征：

1.国家行政机关公务员任职于国家行政机关，属于国家行政机关行政编制之内。包括任职于中央行政机关和地方行政机关。

2.国家行政机关公务员是在国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。能否依法行使行政权、执行行政事务是公务员区别于其他人员的关键性标志，这就排除了行政机关内的工勤人员，如清洁工等。

3.国家行政机关公务员是经过法定的方式和程序任用的国家行政机关的工作人员。根据相关法律的规定，国家行政机关公务员的任用方式主要有选任、委任、考任和聘任等，而且每种任用方式都有其相应的法定程序。国家行政机关公务员身份的取得必须依照法定的方式，经过法定的程序，凡是非经法定方式和程序都不能自动获得公务员的身份和资格。

需要说明的是，行政公务员不同于行政公务人员。行政公务人员是指依法享有职权或受行政主体委托，能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行政主体的个人。这一概念可从以下几方面理解：

1.行政公务人员是个人。包括国家行政机关公务员和其他行政公务人员。所谓其他行政公务人员是指那些虽不具有国家公务员身份，但经行政主体委托或认可，也可以代表行政主体行使行政职权的个人。

2.行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名义进行管理。也就是说，行政公务人员受行政主体的委托行使职权，该权力并不归属于公务人员个人，不能以公务人员个人的名义行使，而是以行政主体的名义进行并出示有效证件表明其公务身份。

3.行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的行政主体承担。基于行政主体与所属行政公务人员之间的职务委托关系，行政公务人员实施的职务行为视为行政主体的行为，对行政主体具有约束力，同时，该行为的法律后果也应由其所代表的行政主体承担。(www.xing528.com)

目前，行政公务人员包括行政公务员和其他行政公务人员。其中，后者指除国家行政机关公务员之外的其他执行国家行政公务的人员。具体包括：行政机关非固定性借用的执行公务的人员；在紧急情况下，经行政机关认可而协助执行公务的人员；在法律、法规及规章授权的组织中不属于国家行政编制的执行公务的人员；在受行政机关委托的组织中行使行政职权的人员；等等。他们虽然不具有国家公务员的身份，但其执行行政公务时与国家公务员处于基本相同的法律地位。

（四）行政公务员的分类

《公务员法》对公务员的分类一方面按事和岗位进行纵向划分，另一方面按职务层次和级别进行横向划分。这样一纵一横，可以准确定位每个公务员的职责、任务、待遇等，为科学管理提供了制度保证。具体而言，公务员分类如下：

1.按职位分类。依据《公务员法》，依据公务员职位的性质、特点和管理需要，我国当前的公务员可分为综合管理类、专业技术类、行政执法类。

（1）综合管理类。主要是针对在综合管理和内部管理性的职位上履行职责的公务员而设立的职位。综合管理职位数量最多，主要从事人事决策、组织、指挥、规划、协调、监督、咨询和机关内部事务的管理工作。

（2）行政执法类。主要是针对在行政执法类职位上履行职责的公务员设立的职位。行政执法类公务员的职位的设置能够更好地实现依法治国的方略和法治政府的目标，能够更好地适应社会管理与市场监管的需要，为建立决策、执行、监督的政府架构奠定基础。

（3）专业技术类。主要是针对在专业技术类职位上履行职责的公务员设立的职位。设立专业技术类职务能够将各种专业技术人才吸引到公务员队伍中来，提高行政管理的专业水平，为具有并从事专业技术工作的公务员提供更加宽广的职业发展空间。

2.按职务级别分类。如《公务员法》第16条规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副级。非领导职务层次在厅局级以下设置。公务员的职务还要对应相应的级别。这样，公务员有了领导职务公务员和非领导职务公务员之分。此外，还有领导成员公务员和非领导成员公务员，选任制公务员、委任制公务员和聘任制公务员等划分。

（五）行政公务员的法律地位

行政公务员的法律地位表现在以下两个方面：

1.在行政公务员与国家的关系方面，行政公务员处于被委托的地位。行政公务员与国家之间存在着职务委托关系，即行政职务关系。基于这种关系，公务员享有法定的权利并承担相应的义务。国家与行政公务员的关系一经构成，便发生以下内容：①行政机关的职权、职责一概溯及行政公务员，并通过行政公务员的行为而实现；②行政机关有权对溯及到行政公务员身上的行政权、物进行“再分配”，即行政机关有权对公务员的职责权限作进一步划分；③行政公务员实施行政行为，在形式上必须以行政机关的名义进行，在实质上必须按行政机关的意志行事；④行政机关对公务员的违法行政行为承担责任，并保有对有故意和重大过失的公务员的追偿权；⑤行政机关有权对公务员进行监督和奖惩。

2.在行政公务员与相对人关系方面，公务员处于管理者地位。具体表现在：①行政公务员有权以行政机关的名义依法对相对人实施管理，有义务履行职责，保护相对人的合法权益；②相对人有服从管理的义务，同时享有建议、批评、控告、申诉等权利。

（六）行政公务员制度的基本原则

为了有效地实现行政管理的目标，世界各国都建立了本国的公务员制度。就我国而言，行政公务员制度具有如下的基本原则：

1.公开、平等、竞争、择优原则。《公务员法》第5条规定：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”这条原则不仅是录用公务员的“入口”原则，也是涉及公务员管理制度一系列环节的基本指导原则。在这条原则中，“择优”是目的，“公开、平等、竞争”是手段，而“依照法定的权限、条件、标准和程序进行”则是做到“公开、平等、竞争、择优”的根本保障。

2.监督约束与激励保障并重的原则。《公务员法》第6条规定：“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”公务员行使公共权力，易于造成对管理对象的伤害，故须对权力行使过程加强监督约束。《公务员法》规定了公务员的9项义务、16种纪律、6种处分，规定了引咎辞职、撤职、辞退等一系列问责制度以及离职从业限制，进一步完善了对公务员的监督约束机制，这对于防止公务员的“现行腐败”和“期权腐败”都具有重要作用。

3.任人唯贤，德才兼备的原则。《公务员法》第7条规定：“公务员的任用，坚持任人唯贤，德才兼备的原则，注重工作实绩。”这是一条关于用人标准的原则。所谓任人唯贤，就是指在任用选拔晋升公务员时，以公务员本人的德才表现为主要依据，对德才表现优秀者加以晋升。所谓德才兼备，是指“德”与“才”的统一性及不可分割性，既要有德，又要有才，二者同时具备，不可偏废。所谓注重业绩，就是指把国家公务员的工作实绩和贡献作为考察其德才，进而决定其晋升的重要依据。其中，任人唯贤是总的原则，德才兼备是判断“贤人”的标准原则，至于“注重工作实绩”是对“德”和“才”的具体考核标准。

4.分类管理、提高管理效能和科学化水平的原则。《公务员法》第8条规定：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。”所谓分类管理是指将各类公务员根据其工作性质、特点和管理需要进行科学的划分，分别进行管理。所谓提高管理效能和科学化水平，就是指公务员管理必须致力于提高工作效能、提高服务水平，使整个公务员队伍运转良好、有条不紊、科学合理。其中，分类管理是提高管理效能和科学化水平的前提和基础，提高管理效能和科学化水平是分类管理的目的和结果。

5.依法履行职务行为和受法律保护的原则。《公务员法》第9条规定：“公务员依法履行职务行为，受法律保护。”所谓依法履行职务，就是指公务员必须严格依照法律规定的条件、程序和方式履行公职，做到依法办事，防止滥用自由裁量权，否则承担相应的法律责任。所谓受法律保护，主要包括：行政公务员依法进行公务活动是受法律保护的；行政公务员依法执行职务时人身安全受法律保护。