中央与地方行政机关的职责比较

中央行政机关包括国务院和国务院所属行政机构。

（一）国务院

国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常务委员会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院设有全体会议和常务会议两种会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成，国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。

根据《宪法》第89条的规定，国务院享有18项职权，概括起来，国务院享有以下四类职权：一是制定行政法规权；二是领导全国各项行政工作权；三是领导各级国家行政机关权；四是国家最高权力机关授予的其他职权。

（二）国务院组成部门

国务院各部、委员会是负责国家行政管理某一方面事务或具体职能的工作机构。根据《宪法》和《国务院组织法》，国务院各部、委对国务院所辖工作的某一方面或某一类行政事务享有全国范围内的管理权限。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署等，其依法分别履行国务院基本的行政管理职能，故又叫国务院的职能部门。此外，根据第十二届全国人大一次会议《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院除办公厅外设25个部、委、行、署。分别是：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署。

部、委、行、署的设立经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。部、委、行、署实行首长负责制。部、委、行、署工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示、报告，由国务院决定。部、委、行、署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示，由首长签署。国务院的组成部门接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令，同时在其法定的职权范围内，就自己所管辖的事项，独立地作出行政行为，并承担由此产生的法律后果。

国务院的组成部门主要有以下行政职权：根据法律、行政法规制定部门规章，发布命令、指示；管理本部门所辖的行政事务；管理本部门的机构和人员。

（三）国务院直属机构

根据宪法的规定，国务院可以根据工作需要设立直属机构，由国务院直接领导。国务院现设有16个直属机构（包括1个直属特设机构）。分别是海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国家机关事务管理局和一个国务院直属特设机构即国务院国有资产监督管理委员会。^[1]

直属机构具有独立的行政职权，它们主要负责领导和管理全国某一方面的行政事务，在其权限内规定行政措施，发布全国遵循的规范性文件。直属机构的法律地位低于国务院各部、委，其行政首长不是国务院的组成人员。

（四）国务院各部、委管理的国家局

部、委管理的国家局是指国务院设置的主管专门业务，由部、委归口管理但又具有相对独立性的行政机关。根据《国务院组织法》的规定，国务院可以根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门，负责国家某一方面工作，由相应的国家部、委负责管理。目前，国务院现设有部、委管理的国家局，例如，国家信访局（由国务院办公厅管理）、国家粮食局（由国家发展和改革委员会管理）、国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）、国家国防科技工业局（由工业和信息化部管理）、国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理）、国家外国专家局（由人力资源和社会保障部管理）、国家公务员局（由人力资源和社会保障部管理）、国家海洋局（由国土资源部管理）、国家测绘地理信息局（由国土资源部管理）、国家铁路局^[2]（由交通运输部管理）、中国民用航空局（由交通运输部管理）、国家邮政局（由交通运输部管理）、国家文物局（由文化部管理）、国家中医药管理局（由国家卫生和计划生育委员会管理）、国家外汇管理局（由中国人民银行管理）、国家煤矿安全监察局（由国家安全生产监督管理总局管理）。^[3]

国家局与管理其的部、委之间的关系尚无法律规定。根据国务院有关文件的精神，国家局的业务受所在部、委领导。凡重要的事项，如政策的制定，行政规范的起草、修改以及重大业务问题要经部长、委员会主任批准才能上报国务院，或自行实施。国家局的人事编制和行政事业经费等由国家局自己负责。

这些国家局自成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和争议裁决权，具有行政主体资格。

此外，国务院还设有一些直属事业单位、一定数量的议事协调机构和临时机构。(www.xing528.com)

需要说明的是，国务院还有办事机构，主要是协助总理办理专门事项的辅助性机构。目前国务院共设有国务院侨务办公室、港澳事务办公室、法制办公室、研究室等4个办事机构。

与国务院的组成部门以及直属机构不同，办事机构的主要职能是协助总理办理具体事务，一般不享有独立对外管理的权限，不具有行政主体资格，但经法律、法规授权，可成为行政主体。

（五）地方行政机关

地方行政机关包括地方各级人民政府及其工作部门。地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时又在国务院的统一领导下，管理本辖区内的各项行政事务。

1.地方人民政府。我国地方各级人民政府，根据其性质、地位和作用可以划分为：一般地方人民政府、民族区域自治地方人民政府和特别行政区地方人民政府三类。

（1）一般地方人民政府。一般地方人民政府是指各省、直辖市、市、县、乡、镇等地方各级人民政府。根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的规定，我国根据地域和层级关系共划分为四级人民政府：第一级是省级人民政府，包括省人民政府和中央直辖市人民政府；第二级是设区的市级人民政府，包括省辖市人民政府和各直辖市的区人民政府；第三级是县级人民政府，包括不设区的市人民政府、县人民政府、省辖市的区人民政府；第四级是乡级人民政府，包括县、市下属的乡、镇人民政府。

根据《宪法》第105条、《地方组织法》第47、48条的规定，一般地方人民政府的性质是地方各级权力机关的执行机关。它们一方面对本级人民代表大会负责并报告工作，另一方面又都服从国务院的统一指挥。地方各级人民政府实行首长负责制，即地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。一般地方人民政府的职权由宪法和地方组织法直接设定。各级人民政府掌管本行政区行政事务。

（2）民族区域自治地方人民政府。民族区域自治地方人民政府是指我国境内各少数民族自治区、自治州（盟）、自治县（旗）的人民政府，是民族区域自治机关的组成部分，是民族区域自治地方人民代表大会的执行机关。民族区域自治地方的各级人民政府，分别由自治区主席、自治区副主席、自治州州长、副州长、自治县县长、副县长以及各厅厅长、局长、委员会主任、秘书长、科长等组成。自治区主席、自治州州长、自治县县长必须由实行民族区域自治民族的公民担任。民族区域自治地方的行政机关，实行行政首长负责制，即实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。民族区域自治地方的行政机关除行使一般地方的行政机关行使的各项职权外，还行使所辖区域内的民族自治权。民族区域自治地方人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人大闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族区域自治地方的人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从国务院的统一领导。

根据《地方组织法》的有关规定，地方各级人民政府具有以下行政职权：一是执行权。即执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。二是行政命令、决定的发布权和规章的制定权。省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定本地区的规章；县级以上地方政府可发布行政命令。三是行政管理权。地方各级人民政府领导所属各职能部门以及下级人民政府，管理本地区的经济、文化、教育、科学、卫生等事业，保护国家利益、集体利益和公民个人利益不受侵犯，保证宪法和法律的贯彻执行。

（3）特别行政区人民政府。1990年和1993年，我国分别制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。我国政府已分别于1997年7月1日、1999年12月20日恢复对香港、澳门行使主权，分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区。特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，并享有高度自治权，除外交和国防事务属于中央政府管辖外，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权及终审权。根据两部基本法的有关规定，香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府是香港特别行政区、澳门特别行政区的行政机关，在辖区内行使行政职权。

2.地方人民政府的职能部门。根据《地方组织法》的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要和精干的原则，设立若干工作部门，承担某一方面的行政事务的组织管理职能。其中，省级人民政府工作部门的设置（这里的设置包括设立、增加、减少以及合并）由本级人民政府报请国务院批准。其他各级人民政府工作部门的设置，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。根据工作的需要而设立的地方各级人民政府的职能部门除受本级人民政府统一领导外，还受上级人民政府主管职能部门的领导和业务指导。

职能部门依照有关法律规定独立享有并行使行政职权，以自己名义做出决定，并承担相应的法律后果。就其职权来说，地方各级人民政府工作部门可以在本系统及行业内发布有关决定和命令，对所主管的行政事项做出处理。

3.地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关是指由地方县级以上人民政府经由权力机关批准，在—定区域内设立的，代表该级人民政府组织和管理该区域内所有行政事务的行政机关。目前我国地方各级人民政府的派出机关有三类：一是省、自治区人民政府的派出机关，即行政公署；二是县人民政府的派出机关，即区公所；三是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，即街道办事处。根据《地方组织法》的规定，派出机关能以自己的名义做出行政行为并承担相应的法律责任，虽然不是一级人民政府，实际上却履行着一定的组织和管理职能。

需要说明的是，我国还存在不少派出机构。所谓派出机构，是享有独立对外进行行政管理职权的各级地方政府职能部门，根据工作需要在一定行政区域设置的管理某项行政事务的机构。派出机构是否具有行政主体的地位，在我国争论已久。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）的出台，为这一争执划上权威性的句点。该解释第20条第2、3款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”可见，派出机构通常是由法律、法规、规章在具体的行政管理文件中设置的，它们是否有行政主体的资格关键看具体法律、法规、规章是否已明确授权。