行政主体资格要件及确认程序的优化方案

（一）行政主体的资格要件

行政主体资格是指作为行政主体应当具备的条件。行政组织是行政权的承担者，但不是行政组织中所有的行政机关都具备行政主体资格。目前，法律对行政主体的资格要件没有明文规定，学术界的认识也不一致。我们认为，行政主体的资格要件包括组织要件和法律要件两类：

1.组织要件。即作为行政主体的组织自身应具备的条件。由于行政机关和法律、法规授权组织的设立依据和目的不同，因而其组织要件也不相同。行政机关的组织要件一般应包括以下内容：行政机关的设立有法律依据，属于国务院行政组织序列；行政机关的成立经有权机关批准；行政机关已被正式对外公告其成立；行政机关已有法定编制和人员；行政机关已有独立的行政经费预算；行政机关已具备必要的办公条件。

法律、法规授权组织作为行政主体应具备两个组织要件：该组织应具有法人资格；该组织一般是不以赢利为目的的事业单位、社会团体和群众组织。

2.法律要件。即作为行政主体的组织在法律上应具备的条件。从目前的行政主体理论看，行政主体的法律要件只有一项，即必须具有法律、法规的明确授权。这里既包括宪法和行政组织法对中央和地方各级人民政府的授权，也包括法律、法规对其他行政机关和行政机关以外的组织的授权。没有法律、法规的明确授权，任何组织和个人都无权对外行使职权，当然不能成为行政主体。

（二）行政主体资格的确认

严格地说，一个组织是否具备行政主体资格，只要从组织要件和法律要件两个方面加以判断即可。但由于我国目前的行政组织法不够完备，行政主体需要具备哪些组织要件没有明确规定，因而实践中往往侧重于从法律要件上予以确认。因此，对行政主体资格的确认具有重要意义：一是对行政主体资格的确认，有助于明确一个组织的法律地位；二是对行政主体资格的确认，有助于确定行政行为的效力；三是对行政主体资格的确认，有助于确认行政诉讼的被告。(www.xing528.com)

在大多数情况下，行政主体为依法享有行政职权的行政机关，比较容易确认。但在以下几种特殊情况下，行政主体的确认较为复杂，可作如下确认：

1.行政授权中的行政主体。在实践中，行政授权不够规范。有法律、法规授权，也有规章授权。按照行政主体理论，行政机关外的组织经规章授权后也可以成为行政主体。

2.委托行政中的行政主体。行政委托是指一个行政主体因工作需要等原因委托其他组织或个人以其名义进行管理活动，其行为后果归属于委托行政主体的法律制度。在行政委托关系中，委托人是行政主体，受委托的组织或个人是行政主体的代理人，但其不因委托而享有行政主体资格。

3.行政派出关系中的行政主体。我国的派出组织有两种：派出机关和派出机构。其中，派出机构本身不一定是行政主体，要根据具体情况来确定，只有当法律、法规直接授权派出机构进行管理时，该派出组织才获得行政主体资格，否则，其行为后果归属于设立它的行政机关。

4.非常设性机构是否为行政主体。非常设性机构又称临时机构，在《国务院部门机构设置编制条例》中称为议事协调机构，是行政机关为完成一定的任务或为协调各部门的工作而临时设置的组织。原则上，非常设性机构是代表设立它的行政机关行使职权，不具有行政主体资格。但当法律、法规明确授权非常设性机构进行管理时，该机构成为行政主体。