行政合理性原则的涵义、内容及概述

行政合理性原则是指行政主体的行政行为内容要客观、适度、符合公平正义以及保护公民信赖利益的原则。与行政合法原则一样，行政合理原则也体现了法治的要求。因为“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施，获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平等的机会；对个人和团体以及各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。在超国家的和国际的社会中，法治指对不同社会的不同传统、愿望和要求的承认，以及发展的协调权利要求，解决争议和冲突，清除暴力的方法。它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律”。^[29]纵观历史，行政合理原则是针对行政自由裁量权扩张而存在的。

起初，人民普遍认为行政自由裁量权的存在是对自由的威胁。随着时代的发展，“过去，人民通常认为，广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能被接受的，确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权；议会文件起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措辞形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量”。^[30]我们不能从立法上规避行政裁量权，防止行政裁量权被滥用的危险也就成了行政法重点解决的难题，于是，“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或相互结合的历史”。^[31]

对自由裁量权进行控制就是要求行政主体要合理地行使行政权。因为行政自由裁量权很难从立法方面进行控制，要实现对其控制只能是行政法原则。因为法律原则可以成为审判的依据，而且其覆盖面广。因此，英国行政法学家韦德认为“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一”。^[32](www.xing528.com)

行政合理性的标准和内容，各国行政法学界有不同主张。英国行政法学家韦德认为，行政合理性原则“在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面相同……实质上，几乎所有的行政决定都有其可理解的理由，从这一意义上讲它们都是合理的，但问题是它们是否符合合理的法律标准。为了清晰，也为了相一致，使用‘不合理’作为关键词是最好的，并且似乎事实上，法院一直这样做。‘专横和反复无常’有时被视为‘不合理的’同义词使用。在一个案件中，它已变为‘无意义的或无根据的’和‘反复无常的或无根据的’。但所有这样表示的意思必须相同，因为真正的问题总是法定权利是否被滥用了”。^[33]从这句话中，我们可以归纳出不合理性的标准和内容有：行政机关行反复无常、专横刚愎、没有法律依据或法律依据不完善地行使行政自由裁量权。美国行政法学家施瓦茨认为，滥用行政自由权的情形有：①不正当的目的；②错误的和不相干原因；③错误的法律或事实根据；④遗忘了其他有关事项；⑤不作为或迟延；⑥违背了既定的判例或习惯。^[34]在德国，滥用行政自由裁量权的形式主要有：①违反比例性、适度性和必要性原则；②不正确的目的；③不相关的因素；④违反客观性；⑤违反平等对待原则。^[35]在我国，罗豪才教授认为行政合理性原则的具体内容是：①行政行为应符合立法目的；②行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；③平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；④符合自然规律；⑤符合社会道德。^[36]胡建淼教授认为行政合理性原则包括三项基本内容，即正当性、平衡性和情理性。^[37]

综合各国学者对行政合理原则内容的认识，我们认为，行政合理性原则的内容至少包括平等对待原则、比例原则和信赖原则这三项原则。