法律保留原则有两层意思：其一就指行政机关的行政活动必须有法律设定或授予的行政权，否则违法；其二，公民权利只能是由法律规定，不能交由行政法规和规章规定。法律保留是德国行政法之父奥托·迈耶在《法国行政法原理》一书中提出的一个概念。后来，迈耶在《德国行政法》一书中指出：“法律是司法活动的必要基础，任何裁判都必须以法律规定为依据。没有法律，就没有处罚。行政活动则不是这样具有依附性。因此合乎宪法的法律只是对一些特别重要的国家事务而言是必要基础。在其他所有方面对执行权则无限制，行政以自有的力量作用，而不是依据法律。我们把这个在特定范围内对行政自行作用的排除称之为法律保留”。[26]按照迈耶的理解：“法律保留原则意指：一方面，任何对人民权利的剥夺、利益的侵害或使负担义务，非有法律之依据不可；另一方面，亦所以限制行政权之泛滥。同时，法律保留仅限于行政权活动的一定范围，法律是必要条件。”[27]
因为公民的权利容易遭受国家行政权的侵害，“通过对基本权利的明示或默示保留，保障公民个人自由、财产不可侵犯及其他权力不受侵犯，除非有法律作出规定或给予法定理由才可以对上述权利进行干涉”。[28]我国法律保留范围不仅仅包括公民权利，还包括财产。这点充分体现在我国《立法法》第8条。我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”(www.xing528.com)
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