法律优先原则及其在行政中的重要性

法律优先原则又称法律优位原则。“法律优先”一词为德国行政法之父奥托·迈耶所创，他认为：“行政则是一种自行形成的国家意志，并不只是服务于法律，而是能自行从不同程度优势地位出发决定什么是正确的。这里又出现了一个独立的、在司法中默示适用的规则：以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志；法律只能以法律形式才能废止，而法律却能废止所有与之相冲突的意志表达，或使之根本不起作用。这就是我们所说的法律优先。”^[20]除奥托·迈耶外，各国其他的学者也探讨过法律优先原则。例如，德国学者哈特穆特·毛雷尔认为：“法律优先原则是指行政应当受现行的法律拘束，不得采取任何违反法律的措施。”^[21]日本学者南博方认为：“法律的优先，即一切行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律。这一原理仅适用于权力性行为、非权力性行为、侵益行为，以及事实行为等一切行政活动。”^[22]我国有学者认为：“在我国，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是其常设机构，全国人大及其常委会所制定的法律代表人民的意志，除宪法外，具有最高的效力，居于最高的位阶。一切行政机关都是权力机关的执行机关，一切行政法规和规章都不能与之相抵触。除此之外，法治原则及基本权利原则也是法律优先的根据，因为要实现法治和公民的基本权利必然要求法律优先。”^[23]

综合各国学者对法律优先原则的认识，我们认为法律优先原则体现为：

1.行政法律优先于行政活动。行政法律优先于行政活动是指行政活动必须在行政法律的支配下进行，不得与行政法律相抵触。尽管“‘行政（一般的国家活动）并不是等到有了法律规范才有的’，在历史上还不存在‘依法行政’及‘法治主义’等观念的时代里，类似于现代行政的国家活动已经存在。”^[24]但那时的行政仅仅是为了实现君主或国王对人民进行统治的一种方式，与我们现在所讲的行政有本质的区别。在法治社会里“优先的是行政法，而不是行政，行政与行政法的关系中，肯定是行政法优先”。^[25]也就说，行政权是法律设定和授予的，相应地行政机关行使权政权实施行政活动必然要受到行政法的支配，即行政法律优先于行政活动。(www.xing528.com)

2.行政法律优先于行政法规和规章。我们都知道，在我国宪法具有最高的法律效力，一切行政法规和行政规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规和行政规章。行政法规的效力高于地方性法规和行政规章。地方性法规高于本级和下级地方政府规章。因此，行政法律必然要优先于行政法规和规章。行政法律优先于行政法规和规章除了意味着行政法规和规章不得与行政法律相抵触外，还意味着行政法律对授权的行政立法的控制。

在我国，违背行政法律优先于行政法规和规章的事件屡有发生。典型表现为增加行政处罚、增加行政相对人义务、扩大实施机关权力的情况。例如，国务院颁布的《中华人民共和国矿山安全法实施条例》与《中华人民共和国矿山安全法》，相比，扩大了应受行政处罚的行为的范围，该条例第54条规定：“违反本条例第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条规定的，由劳动行政主管部门责令改正，可以处2万元以下的罚款”，但依据《中华人民共和国矿山安全法》，这些行为是不予处罚的。又如，《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，而在《国务院关于贯彻实施行政处罚若干问题的意见》有关行政机关听证范围的规定中，责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政罚款后的“等”字不见了，这就缩小了行政处罚听证的范围。再如，在《中华人民共和国义务教育法》中，对不送适龄儿童入学接受教育的行为并没有设定处罚，但国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》对这一行为规定了“乡级人民政府可以给予罚款”，等等。