行政合法性原则的涵义和内容简述

行政合法性原则是行政法治的核心内容。它是指行政主体的设立、行政权力的运用必须有法律依据，符合法律要求，不能与法律相抵触。它是法治原则在行政法领域中的具体体现和要求。

因此，行政合法原则的内容必然要符合和体现法治原则的要求。

法治原则要求依法治国，法律面前人人平等，任何组织和个人不得享有法律之外的特权。例如，我国现行《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

法治原则还要求民主和保护公民权利。民主就是要求国家行政管理要尊重公民的意愿，接受群众的监督。因为国家“垄断着一个指定国家中所存在的强制权力。因此，国家才能而且必须确保对统治者以外其他人格所适用的法律规则并作出制裁。但国家是国家法，统治者的法；因此人们就不能想出反对国家行使的一种公法的直接制裁的方式”。^[12]所以，握有强制权力的行政机关是否遵守体现人民意志的宪法以及尊重民意，直接决定着行政合法原则的存在与否。保护公民权利首先要求公民权利尤其是基本权利只能由法律和宪法规定；其次要求“作为共同体的成员，一个人对他的伙伴成员负有责任，它不仅要使共同的利益优先于他个人的自我利益，而且要竭力尽所能做一切有助于增进共同体利益的事”，^[13]行政主体更应如此。(www.xing528.com)

从上面的分析，我们可以知道行政合法原则的内容，即行政法规范只能依据法律制定，并且不能规定公民的权利，行政权的运用不得与法律尤其是宪法相抵触。在行政法学理论界，对于行政合法原则的内容有不同的观点和主张。德国行政法学之父奥托·迈耶认为：“法治是由三部分构成的：形成法律规范的能力，法律优先及法律保留。由此形成的法律的特别作用力，是法律与其一定表现形式普遍联系的能力。至于具体法律在多大范围内形成这种作用力，这当然取决于其法律意志的具体内容。”^[14]我国学者据此概括出行政法合法原则的三项内容：法律的规范创造力原则、法律优先原则和法律保留原则。法律的规范创造力原则意指行政法规范的制定是由法律授权的；法律优先原则意指行政法的运用不得与法律相冲突；法律保留原则意指公民权利只能由法律规定，不能由或交由行政法规范规定。^[15]关于行政合法原则的内容还有不同的主张，例如罗豪才教授认为：第一，行政职权必须基于法律的授予才能存在；第二，行政职权必须依据法律形式；第三；行政授权、行政委托必须有法律依据、符合法律要旨。^[16]胡建淼教授认为：第一，行政主体的行政职权有法设定与依法授予；第二，行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范；第三，行政主体的行政行为违法无效；第四，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任；第五，行政主体的一切行政行为（法律另有规定的除外）必须接受人大监督、行政监督和司法监督。^[17]张正钊教授认为，行政合法性原则的内容包括：行政主体的设立必须合法、行政职权的拥有应当合法、行政职权的行使必须合法、违法行使行政职权应当承担法律责任。^[18]当然，尽管我国学者的主张不同，但不可否认，随着我国行政法制的健全和行政法学的发展，我国的行政合法原则的内容必然会更加充实。

基于上面的分析，我们认为法律的规范创造力原则、法律优先原则和法律保留原则是行政法合法原则的内容。