行政法学的历史演进及其发展

在某种意义上，一部法律发达史也就是一部法学发达史。因为，法学以法律现象为研究对象，因此法律越发达，法学也就越有发展基础，行政法也概莫能外。“每个时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”^[42]如果我们仅仅了解行政法史，而不对行政法学史尤其是著名行政法学家的思想有个大致了解，那么我们的认识就有残缺。

（一）大陆法系代表性国家行政法学的历史发展

从世界范围看，以法国和德国为代表的大陆法系国家较早对行政法就有了深入的认识。

法国被称为“行政法母国”，法国行政法学的发展是伴随着行政法院的建立和行政判例的增多而逐步发展起来的。行政审判的案例形成了重要的行政法律制度和行政法的重要原则，为行政法的发展奠定了基础，也为行政法学的发展创造了条件。在法国最初的行政法学著作是在19世纪20年代出现的。其中，热朗多男爵于1829～1830年连续出版了5册《法国行政纲要》，成为法国行政法学的创始人之一。从19世纪70年代后，行政法院的体制逐渐定型，行政判例大量出现，使法国行政法学的研究得到进一步的发展。法国行政法学，长期以来，根据行政法院的判例，以公共权力作为区分公法和私法的标准，“公共权力说”一直是法国行政法学的理论基础，其主要代表人物是弗拉里耶尔。到19世纪末期，随着行政机关活动的范围扩大，“公共权力说”被“公务说”所代替，以公务作为区分公法和私法的标准。“公务说”的代表人物是波尔多大学宪法学家狄骥。到20世纪50年代以后，随着行政活动的变化，“公务说”难以充分说明行政法的性质，也不能再作为行政法院管辖权的唯一标准，行政法学界又出现了“公共服务与公共权力统一”的学说。^[43]

德国的行政法最初起源于警察法，与此相适应，德国的行政法学以强调国家的优越性为其理论基础，形成了以国家权力为中心的学说。德国行政法学的发展，是在19世纪中叶随着法学家对行政活动合法性的关注的增长开始的。被称为“德国行政法之父”的奥托·迈尔（Otto Mayer），从先进的法国行政法中得到启发，于1895年及1896年出版了两册《德国行政法》，以法律学的方法构造了德国近代行政法学体系，创立了“依法律行政”和“法律优先原则”及“法律保留原则”，同时还提炼出了“行政行为”以及“具体行政行为”等概念，完成了“国家学”向“法学”的转变。行政法院的建立和发展对行政法及行政法学的发展也做出了贡献。1863年，巴登建立了一个独立的行政法院，这是德国第一个高等行政法院。1872～1875年，普鲁士改变过去的由普通法院管辖行政案件的传统，建立起独立的行政法院体系。一方面，行政法学理论依靠行政法院得以实现；另一方面，行政司法也创立和发展了行政法的基本原则。在希特勒法西斯时代，行政法院体制受到破坏，直到1946年10月，在德意志联邦共和国范围内才恢复了二战前的法院体系，并作了一些调整。1952年9月建立了一个联邦行政法院。1960年1月制定了《行政法院法》，规定在各邦建立统一的行政法院。战后行政法学界争论的主要问题有：法治国家原理或行政合法性原则问题；行政法关系中行政权与市民关系；以公法与私法的区别为前提的公权概念的有效性问题；公法上的契约问题等。70年代以后，上述问题的讨论取得了进展。1976年制定了《行政程序法》，标志着德国行政法的成熟。到90年代，休谋特·阿斯曼、体培鲁特等人提出对行政程序法进行改革，把行政法学改造为行政活动的管理学，原则上以“法关系论”为基础，协调行政与私人之间的利益纠纷。^[44]

（二）英美法系代表性国家行政法学的历史发展

长期以来，英国对行政法的出现没有引起重视，许多法学家不承认行政法的存在。英国的行政法学真正成为一门独立的法律学科是在20世纪20年代，其理论基础是建立在如何控制行政权的滥用上。20世纪30年代后，特别是二战后，英国的委任立法和行政裁判所的大量出现，引起了行政法学界的极大关注。50年代以后，行政法学理论得到很大发展，主要涉及权力委任、行政机关权力与职责、司法审查、行政监督等内容。英国行政法学研究的主要问题是：委任立法、行政裁判、司法审查、行政责任、议会行政监察专员等。在行政法学中，自然正义原则、正当程序规则运用得较为普遍。^[45]

美国第一部系统研究行政法学的著作，是古德诺1893年出版的《比较行政法》。1900年他又出版了《政治与行政》，1905年又出版了《美国行政法》。这些著作着重介绍了英美行政法与大陆行政法的区别和联系，表现出美国传统行政法的特点。l903年，B.怀曼出版了《支配政府官员关系的行政法原理》，该书涉及行政法的广泛内容。作者认为美国和欧洲大陆国家一样存在行政法，行政法分为内部行政法和外部行政法。1927年J.迪金森出版的《美国的行政司法和法律最高》、1928年弗罗因德出版的《对人和财产行使的行政权力》，着重讨论了行政机关的权力，特别是立法权和司法权。20世纪30年代，为克服经济危机，国会设立了一些新的独立机构，集中立法、行政和司法权力，对经济进行控制。这些变化推动了行政法学研究。新政的支持者J.M.兰迪斯1938年出版了《行政程序》一书，为行政机关的委任立法权、行政司法权和独立的行政控制机构的合法性进行辩护。沙夫曼出版了专门研究州际商业委员会的权力的立法基础、管辖范围、活动性质、组织和程序的著作。美国的行政法学研究从40年代以后，开始从重点研究宪法问题转向重点研究行政程序问题。随着《联邦行政程序法》、《联邦侵权赔偿法》、《情报自由法》、《咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等法律的颁布，美国对行政法学的研究普遍展开，行政法学著作大量出现。行政法学著作一般涉及的主要问题有：分权、权力委任、调查程序、制定法规程序、行政裁决程序、司法审查、行政赔偿责任、总统控制、国会控制、行政公开等。^[46]

（三）我国行政法学的发展简史

在国民政府时期，曾有学者研究过行政法学，也出版过几部行政法学教科书或其他行政法学著作；^[47]在一些高等院校也曾有若干法律院系开设过行政法学的专门课程。但行政法学作为法律学科专门进行研究，一般认为是从新中国建立以后开始的。新中国行政法学的发展历程大体可以分为如下几个阶段。

1.起步阶段（1949～1957年）。新中国成立后开始了对行政法学的研究，主要是介绍苏联行政法学理论，翻译出版了一系列苏联行政法论著。随着1954年《中华人民共和国宪法》的颁布，行政法学研究进入了一个新阶段，开始结合中国国情进行行政法学研究。1955年8月，中国政法学会成立了国家法、行政法研究组，开展对行政法学的研究。之后，陆续有少量文章，提出一系列的行政法学问题，呼吁加强行政法学研究。此阶段我国行政法学研究已经开始起步。

2.严重破坏阶段（1957～1978年）。1957年之后，由于一系列政治运动和法律虚无主义的影响，刚刚开始产生的行政法学研究又遭中断，就连“苏维埃行政法”课程也不开设。尤其是在十年“文化大革命”期间，法制被破坏殆尽，行政法学与其他法学一样，也难遭厄运，使行政法学研究遭到全面破坏。

3.恢复与发展阶段（1978～1989年）。中共十一届三中全会后，一些高等学校法律院系的学者开始研究行政法学，并在大学本科和研究生中开设行政法课程，主要讲授外国行政法，同时也将当时我国零散的尚处于恢复和逐步建立的行政法制加以整理归纳，抽象出若干原则，编写成中国行政法讲义向学生讲授。1981年司法部、教育部决定将行政法学列入法学教材。1983年6月，第一本全国统编行政法学教材《行政法概要》以及与之配套的《行政法参考资料选编》出版，同年10月，《中国大百科全书·法学卷》出版。1985年以后，行政法学迅速在全国发展起来，就行政法著述来说，已达几十种之多。既有研究中国行政法的著作，又有研究外国行政法的著作；既有行政法的论著，又有译著，更有大量的论文、译文。这个时期，行政法学教学科研人员的队伍也迅速扩大，一大批年轻的法律学者加入到这个队伍。此外，在实践部门，也迅速成长起来一批既具有实际工作经验，又具有行政法学理论素养的专家。中国法学会行政法学研究会于1985年5月在江苏省常州市成立。它们由专业领域中的优秀工作者和学者组成，这无疑有利于推进行政法的研究。而1989年4月颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），成为我国行政法制建设和行政法学研究的一个里程碑。总之，我国行政法到20世纪80年代末基本概念已经形成、调整范围基本确立、体系结构基本形成、理论基础初步提出，行政法学作为一门科学已初步形成。

4.深入发展阶段（1989年至今）。1989年4月颁布了《行政诉讼法》，使我国行政法制建设进入了一个新的发展时期，行政法学在质量和深度上有了突飞猛进的发展。具体表现如下：其一，行政法学从一般性研究进入到专题性研究，产生了一大批专题性研究成果；其二，行政诉讼法的研究在行政法学中越来越占有特殊重要的地位，逐渐发展成行政法学中相对独立的一门分支学科；其三，行政法学的研究比以前更注重运用理论解决行政法的立法、执法以及行政审判中的各种实际问题；其四，行政法学研究的深入导致了若干学术流派的出现，学术争鸣促进了行政法学理论的成熟；其五，一批中青年学者开始紧跟国际前沿，拓展行政法学的疆域，研究“新行政法”，^[48]出现了一些新的理论、知识和方法。

特别是随着一系列的行政法律、法规颁布，相关的行政法学研究不断深入，例如，加强了监督行政理论、行政责任理论、行政救济理论的研究；深入进行公民权利保护理论、行政侵权责任理论的研究；行政法学研究范围扩大，视野开阔，如行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政司法、行政合同、行政指导、行政程序、行政情报公开等领域，都开始进行深入研究；行政法的基础理论研究更加深入，如行政法的理论基础、自由裁量权的法律控制、行政法的基本原则、行政法的价值等开始深入研究；行政法比较研究的对象不断增多、范围逐渐扩大、内容也不断深入。

当下，行政法学研究已经表现出一些新的特点：融合传统宪法学与行政法学研究领域的新公法学、公法基础理论正在酝酿中；经济学、政治学、社会学、行政管理学等其他学科的方法论大量引进行政法学的话语体系；对行政主体、行政行为一般理论、行政复议、行政诉讼等方面反省的理论研究渐成一种普遍性趋势；程序行政法研究正在成为我国行政法学研究的一个重要领域。

【注释】

[1]翁岳生：《行政法》（上），中国法制出版社2002年版，第10页。

[2]现代汉语词典编写组编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1409页。

[3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第5版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第1页。

[4]《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第30页。

[5][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第214页。

[6]张弘：《行政法与行政诉讼法》，辽宁大学出版社2004年版，第13页。

[7][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第155页。

[8]转引自[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，人民邮电出版社2007年版，第23页。

[9][英]霍布豪斯：《自由主义》，朱泽文译，商务印书馆1996年版，第43页。

[10]薛冰等：《行政学原理》，北京交通大学出版社2005年版，第29页。

[11]Franklin J.Woodnow：Comparative Administrative Law，1893，pp.8～9.

[12]转引自胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第9页。

[13]王珉灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第22页。

[14]姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第13页。

[15]罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第5页。

[16]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第12页。(www.xing528.com)

[17][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。

[18][英]威廉·韦德：“合理原则”，李湘如译，载《法学译丛》1991年第6期。

[19][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第55～81页。

[20]王明扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第15～16页。

[21]王明扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第46～47页。

[22][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第39～46页。

[23]《立法法》的施行导致《行政法规制定程序暂行条例》第15条的规定（经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布）因与《立法法》第61条（行政法规由总理签署国务院令公布）抵触而失效。《行政法规制定程序条例》于2002年1月1日施行，同时废止《行政法规制定程序暂行条例》。因此，在《立法法》施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规。

[24]引自最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004年5月18日法[2004]96号）。

[25]有4个，即深圳、厦门、珠海、汕头。

[26]1984年至1993年共有18个，包括唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、本溪市、吉林市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、邯郸市、宁波市、苏州市、徐州市以及淄博市。

[27]《药品管理法》第7条规定：开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给药品生产许可证，凭药品生产许可证到工商行政管理部门办理登记注册。无药品生产许可证的，不得生产药品。

[28]参见罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第19页。

[29]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第27页。

[30]参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第121页。

[31]参见马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版，第34页。

[32]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第16～17页。

[33]参见周叶中：《宪法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第153页。

[34]参见马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版，第35页。

[35]参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第23页。

[36]张弘：《行政法与行政诉讼法》，辽宁大学出版社2004年版，第88页。

[37]参见方世荣：《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003年版，第38页。

[38]张树义：《行政法学》（第2版），北京大学出版社2012年版，第61页。

[39]杨建顺：“日本行政法及行政法学的历史发展及其特色”，载《法学家》1998年第4期。

[40]周汉华：《行政法的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第3页。

[41]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第80～94页。

[42]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第284页。

[43]参见皮纯协：《行政法学》，群众出版社2000年版，第6～7页。

[44]参见韩大元：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第93～95页。

[45]参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第6～9页。

[46]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第62～68页。

[47]如马君硕的《中国行政法总论》、管欧的《行政法总论》、林纪东的《行政法提要》等。

[48]姜明安教授将“新行政法”的“新”概括为“三新”：调整范围的新、调整方式的新、法源形式的新。参见姜明安、余凌云主编：《行政法》，科学出版社2010年版，第12～16页。更有学者主张行政法学的结构性变革，参见朱新力、宋华琳：“现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起”，载《法律科学》2005年第5期；参见朱新力、唐明良：“现代行政活动方式的开发性研究”，载《中国法学》2007年第2期。