行政法的历史发展及其在法国和英国的比较说明

最早对行政法进行研究的是法国，这与法国最早建立行政审判制度有关。世界各国的行政法，尽管由于成为其存在基础的法律制度的性质不同而各异，但是，根据对行政案件审查制度的不同，大体可以分为大陆法系行政法和英美法系行政法，其发展的历程有所差异。

（一）大陆法系国家行政法发展历史

大陆法系主要是以“罗马法”为历史渊源，以《法国民法典》和《德国民法典》为主要标志的法律体系，其特点体现为成文法的特点，在行政法上也不例外。其主要代表为法国和德国及奥地利、比利时、荷兰等国家。

法国行政法的产生是以最高行政法院即国家参事院的成立为标志，法国最高行政法院的发展历史，实际上也就是法国行政法发展史的缩影。法国最高行政法院发展至今，大体经历了四个阶段：

第一阶段（1799～1872年）为保留审批阶段。国家参事院成立之初，本身并不具备独立的行政审判权限，对管辖的行政案件，只能向国家元首提供解决的建议，审判权为国家元首所保留。

第二阶段（1872～1899年）为委托审判权阶段。在普法战争中法国战败，1870年，国家参事院曾一度被取消。1872年5月24日恢复了国家参事院，同时规定国家参事院以法国人民的名义，独立作出判决，而不是行使国家元首所保留的审判权。从此，国家参事院不仅在事实上，而且在法律上成为国家的最高行政法院，取得相对独立于政府的地位。

第三阶段（1899～1953年）为一般管辖权阶段。1872年最高行政法院成为独立的审判机构，但在管辖权上还受到一个限制：当事人在向最高行政法院起诉前，必须先向部长申诉，不服部长的决定才能向最高行政法院起诉，此称为“部长法官制”。行政上的争议，凡是法律没有规定由其他法院受理的，都由最高行政法院管辖。这一制度一直延续到1953年。

第四阶段（1953年至今）为特定管辖权阶段。1953年法国对最高行政法院的管辖权作了一次重要的调整，一切行政诉讼案件凡法律没有规定由其他法院受理时，都由地方行政法院受理，地方行政法庭代替最高行政法院，成为行使行政诉讼一般管辖权的法院，最高行政法院所管辖的诉讼事项，以法律规定者为限，成为享有特定管辖权限的法院。至此，法国现代行政法院进入成熟期，以后虽有一些改革，如1988年，又在全国设立了11个上诉行政法院，以求尽快解决不服地方行政法庭判决的上诉案件，但都属法院内部关系的调整。^[38]

（二）英美法系国家行政法发展历史

英国学者阿尔巴特·戴西（Albert Dicey，1835～1922）曾认为，英国不存在行政法。他将法国行政法院制度误认为是拥护行政官僚权利及特权的制度，认为英国不存在那种制度，应该感谢上帝。现代英国依然不存在以行政法院为核心、其自身成为一个完整体系、与其他法领域相分离的行政法体系。在这层意义上，可以说戴西过去的观点，对于现代英国来说仍然通用。不过，这并不意味着在英国不存在行政及有关行政的法。^[39](www.xing528.com)

与法国相比，英国行政法的发展由于受普通法制度的影响要缓慢得多，其获得突破性进展是在19世纪末。从18世纪末开始的英国工业革命，到19世纪末已取得了辉煌的成绩，现代工业得到高度发展，为了适应工业化发展的需要，国家行政活动方面发生了两个显著的变化：一是委任立法。为了应付工业发展所引起的社会问题，需要制定大量法律，而议会由于时间、技术等方面的原因，不能满足这个需要，不得不授予行政机关制定规范性文件，以补充议会立法的不足。1891年时，行政机关依法律授权所指定的规范性文件为议会的两倍多。从第一次世界大战开始，委任立法更是迅速发展，以应付经济问题和社会问题。二是行政裁判所的迅速发展。行政裁判所出现于20世纪初，由于政府对社会经济生活的干预加强，行政纠纷增多，行政裁判所的数量也随之增加。行政裁判所种类繁多，涉及社会生活的各个方面，其主要职能是行使部分司法权，受理行政机关和公民之间以及公民之间就劳动就业、失业保险、国民健康保险等问题产生的争端。上述两方面的变化引出大量的行政问题，如委任立法与议会立法的关系，议会如何保证行政机关的委任立法权不被滥用，行政裁判所与普通法院的关系等。此外，20世纪以来，人们对行政程序也给予了极大的关注。为了应付这些变化，司法审查制度得到了丰富和充实，即加强了司法对行政的控制，一切政府部门的行为都要受普通法院的监督，它有权对行政机关的行为进行合法性审查，对违法的行为有权予以撤销。英国的行政法在以委任立法、行政裁判所和加强法院对政府越权和滥用职权行为进行司法审查为核心内容的体系下发展起来，并不断完善。

美国行政法受英国行政法的影响较小，美国行政法的产生主要是同美国政府积极干预经济相联系的，一般而言，美国1887年成立的州际贸易委员会被认为是美国行政法的开始。自从第一个独立管制机构设立以来，由于现代管理的需要，类似的行政机构大量出现。它的出现引起人们对委任立法和准司法权行使的关注。其结果是加强司法对行政的控制，发展了司法复审制度。另一方面，美国对行政权的控制尤其注重从程序方面着手。而从20世纪30年代罗斯福“新政”开始，美国行政法迅速发展，到1946年，美国制定了其行政法上的一部划时代的法律——《联邦行政程序法》，该法以美国宪法中的正当法律程序为基础和基本原则，建立起了准司法的行政程序。

（三）我国行政法的发展史

与资本主义国家的行政法发展史相比，我国的行政法发展史相对来说较短。然而，我国行政法随着我国社会的变迁和观念的更新，逐步从无到有，从不完善到完善。

我国历史上长期实行的是专制和独裁统治，所以传统上并不存在现代意义上的“行政法”，真正的行政法应当从新中国建立后才逐步建立的。根据我国行政法学者的看法，中国行政法的历史发展大致可以分为四个阶段：

第一阶段即1949年到1956年期间的“初创阶段”。这是我国民主与法制建设的初创阶段，没有制定系统的行政法体系，甚至对行政法的认识也是有限的。在当时的历史背景下，中国的法学研究并没有自己的独立地位，只是作为国家法学的一部分而存在的。^[40]但是，在初创未愈的环境下，我国行政法在发展，也取得了一定的建树，例如，从1949年至1956年，国家制定颁布了一大批有关行政组织方面的法律、法规和指示性文件，以此来规范国家行政机关的管理权限、管理方式等。

第二阶段是1957年到1978年期间的“停滞和遭受摧残阶段”。在这一时期，由于“反右”运动的扩大化和“文化大革命”的爆发，国家政治生活的发展越来越不正常，越来越偏离正常轨道，民主法治建设不断遭到破坏、践踏，人们不再遵循以往的法律法规，行政法学与其他部门法学一样，在当时占上风的“法律虚无主义”的恶劣政治环境中被抛弃，其发展受到严重阻碍，二十余年几无进展。

第三阶段是1978年到1989年期间的“重建和发展阶段”。从十一届三中全会开始，改革的春风也在行政法领域徐徐吹起，1982年宪法的制定和出台，标志着我国法律进入了恢复阶段，我国的民主法治建设也逐渐得到恢复和发展，在法制环境大改善的背景下，行政法也随之得到复兴和迅速发展。例如，我国在许多领域相继制定行政法律规范，1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》规定人民法院依照《民事诉讼法》审理行政案件，而这一规定却有着跨时代的意义，标志着我国行政诉讼制度的诞生。

第四阶段即1989年至今的“发展和向新模式转化阶段”。^[41]新时期，我国行政法发展迅速，1989年颁布的《行政诉讼法》确立了司法权对行政权的制约机制，使公民的合法权利得到切实可及的保障，可以说，1989年的《行政诉讼法》标志着我国的行政法最终确立起来，成为中国特色社会主义法律体系中一个独立的法律部门。此后，一系列的行政法律、法规颁布，先后颁布了《行政复议条例》、《公务员暂行条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《公务员法》、《行政强制法》等，使我国的行政法逐步达到完善。