行政法律关系的演变与变化

行政法律关系的变动是指基于特定的法律事实而引起行政法律关系的产生、变更和消灭。这表明，第一，行政法律关系的变动是由特定法律事实引起的；第二，行政法律关系的变动的形态分为产生、变更和消灭。

（一）法律事实概述

从逻辑上讲，要想认识行政法律关系首先要认识法律事实。所谓法律事实是指由法律规定的能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的客观现象。在行政法律规范结构中，法律事实实质上是假定部分。例如，《药品管理法》第7条规定：“开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》，凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册。无《药品生产许可证》的，不得生产药品。”“批准并发给《药品生产许可证》”就是该条款的假定部分，如果符合假定部分的事实出现时，就产生了开办药品生产的企业与工商行政部门之间的行政法律关系。

法律事实包括法律事件和法律行为。法律事件分为社会事件和自然事件，是不以人们的意志为转移的客观现象。社会事件即社会变革，自然事件是自然的变化。其中自然变化是产生行政法律关系较常见的原因。如人的出生、衰老就是人的自然变化，而人的出生能导致户口登记法律关系的产生，人的衰老能导致社会保障行政法律关系的产生。再如自然灾害等自然界的客观变化，而自然灾害的发生能导致行政救助法律关系的产生。法律行为是指能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的有意识的身体动静，包括作为和不作为。例如，结婚登记的作为行为，不纳税的不作为行为。

（二）行政法律关系的产生

行政法律关系的产生是指基于特定的法律事实出现，行政主体与行政相对人或第三人依法形成的行政法律权利和义务关系，即有法律规定的应然行政法律权利和义务关系转变为有具体行政法律关系主体享有权利和履行义务。根据定义，具备了以下两个条件时行政法律关系才能产生：

（1）行政法规范设立了权利和义务。这是行政法律关系产生的前提条件和法律依据。

（2）能够适用行政法律规范的设立的权利和义务的条件已成就，即法律事实的出现。我们知道，能够引起行政法律关系产生的是法律事实。法律事实分为法律事件和法律行为。法律事件，例如，人的出生，引起户籍登记的行政法律关系，使得监护人等有向户籍管理部门申请登记的义务，户籍登记部门对于符合法律规定的有予以登记的义务。法律行为，例如，出现了违反《治安管理处罚法》的行为，使得治安管理处罚的行政法律关系得以产生。

（三）行政法律关系的变更

行政法律关系的变更是指某种行政法律关系产生后，在存续期间内由于一定原因而导致其发生了局部的变化。从逻辑上讲，行政法律关系的变更可分为主体的变更、客体的变更和内容的变更。我国有的学者也主张这点。^[35]然而细究起来，不难发现行政法律关系的变更不能包括内容的变更。因为行政法律关系的内容的变更，一方面意味着原有的行政法律法律关系的消灭，另一方面意味着形成新的行政法律关系。有的学者主张内容上的变更是指行政主体行政职权的变化和行政相对人义务的增减。^[36]以行政相对人义务增减为例，其义务的增加或减少从程序上都要否认原来的行政法律关系后才能实现，由此产生新的行政法律关系。因此，行政法律关系的变更只能是主体的变更和客体的变更。

1.主体的变更。主体的变更是指主体发生了变化，但不影响原行政法律关系的权利和义务。主体的变化通常是形式上的变化。主体变化通常有两种形式：

（1）行政法律关系主体在数量上的增减，即原来由一个主体享有权利或履行义务，改变为由多个主体享有权利或履行义务；原来由多个主体享有权利或履行义务，改变为由一个主体享有权利或履行义务。导致这类变化的原因主要有行政机关的合并、分立或者企事业单位的合并或分立等。

（2）主体在接替上的变化，即行政法律关系中原来的主体被更替，由更替后的主体承受原主体所享有的权利和履行义务的变化。例如，行政机关的职权的“下放”或者“收回”。(www.xing528.com)

2.客体的变更。客体的变更是指客体发生了变化，但不影响原行政法律关系的权利和义务。客体的变化通常是可替代性的变化。

学者们认为，能发生改变的客体主要有两类：与特定人身没有联系的财物和作为行为。客体的变更也就只指这两种形式。^[37]根据我们在前面的分析，行为才是行政法律关系的客体，与特定人身没有联系的财物由同等价值物替代是标的的变更而非客体的变更。因此，客体的变更是指与特定人身没有联系的作为行为的变更。

与特定人身没有联系的作为行为的变更，一般是具有体力的性质，可以由他人的作为行为来替代。这种替代可能是主动自愿的，如有植树的指标的单位，可以雇佣他人代为植树。也可能是被动、被迫的，如当一公民应对自己的违章建筑拆除而又不拆除时，行政主体可请他人代为拆除，然后强制该公民缴纳与他人出劳力等价值的款项。

因为不作为行为不能由他人替代，故不存在变更的问题。

（四）行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指原行政法律关系关系主体之间的权利和义务的完全消灭。行政法律关系的主体、客体和内容，只要有一个要素消灭了，行政法律关系都有归于消灭的可能。

行政法律关系消灭的情况有：（1）原来的行政法律关系没有意义或没有存在的必要性而归于消灭；（2）原来的行政关系已完成而归于消灭；（3）因行政法律规范废除而使行政法律关系消灭；（4）因行政相对人放弃其权利而使行政法法律关系消灭。

具体而言，以行政法律关系要素为标准，可将行政法律关系的消灭分为：

1.行政法律关系主体的消灭。行政法律关系主体的消灭是指行政法律关系主体一方或双方丧失主体资格而导致行政法关系的消灭。主体消灭的情况是原主体消灭，没有新的主体接替或不能由新的主体接替。行政主体方面，主要有行政主体被撤销且没有主体承接或不能有承接主体等。行政相对人方面，主要有死亡、丧失意识、剥夺政治权利，且其他任何人都不能承接该行政相对人受处罚的义务等。

2.行政法律关系客体的消灭。行政法律关系客体的消灭主要是作为行为消灭后，不能用他人的作为行为替代。如果原客体消灭后，能以另一种客体代替原客体，则原权利义务仍可实现而并没有消灭，行政法律关系只是有了一定变更。

3.行政法律关系内容的消灭。行政法律关系内容的消灭即权利和义务的消灭。因为行政法律关系是一种以权利和义务为内容的利益关系，权利和义务的消灭，行政法律关系当然消灭。内容的消灭的原因主要有：行政法律规范被废除、权利或义务已分别行使和履行完毕、行政相对人放弃权利等。