行政法的含义与行使公权力的责任

（一）行政法的概念

关于何为行政法，中外行政法学者有着不同的概括和总结。这一方面反映出了行政法的界限难以界定，另一方面也反映出了不同的行政法学理论必有其与之相对应的行政法概念。就国外而言，因法律传统不同而存在不同法系之间的差异。英美法系学者认为，行政法是一种控制行政权力运行程序的法律规则，他们甚至把行政法仅仅理解为程序法，侧重于对相对人权益的保护；大陆法系学者认为，行政法是有关公共行政的法律规范，既包括行政实体法也包括行政程序法。美国行政法学家古德诺认为：“行政法是公法的一部分，它规定行政机关的组织和职权，并规定公民在受到行政行为侵害时的行政救济。”^[11]英国行政法学家韦德认为：“行政法是公法的一个部门，它是关于政府机构中从事管理活动的各种机构的组织、权力、职责、权利和义务的法。简言之，它是关于公共管理的法。……行政法……还包括有关社会服务的法、公共事业的法（例如水、汽油、邮政服务、运输），包括调整和规定公民个人活动的法。”^[12]在我国主要有这样几种典型的定义：王珉灿先生认为：“行政法学主要是以国家行政机关组织和活动的基本原则、工作方式、方法以及国家行政工作人员同公民等行政法关系当事人在依法行政关系中的权利和义务为研究对象，阐明行政法原理原则的一门独立学科，也是法学的一门分支学科。”^[13]姜明安教授认为：“行政法学是一门法律学科，是研究行政法现象的本质、渊源、历史发展、行政法规的内容、形式、体系及行政法规范所调整的社会关系的法律科学。”^[14]罗豪才教授认为：“行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。”^[15]胡建淼教授认为：“所谓行政法，是指有关国家行政管理的各种法律的总和，是以行政关系为调整对象、仅次于宪法的独立法律部门，其目的在于保障国家行政权运行的合法性和合理性。”^[16]

结合前面的论述和借鉴各种行政法的定义，我们对行政法作如下的界定：行政法是指关于国家行政机关及由法律授权的社会公共组织的行政权的授予、行使以及对行政权加以监控与对其违法后果进行补救的各种法律规范的总和。可从以下几个方面来理解：

1.行政法是调整行政关系的法。行政关系是国家行政机关实现其行政职能的社会形式，是国家行政机关在实施国家行政管理过程中发生的社会关系的总称。一般包括：行政管理关系，即行政主体在行使行政职权的过程中与行政相对人所发生的各种关系，这是最基本的行政关系；行政救济关系，即行政相对人认为行政主体及其公务人员的行政行为侵犯其合法权利而向行政救济主体申请救济过程中所发生的各种关系；内部行政关系，即行政主体内部发生的包括行政机关之间、行政机关与国家公务员之间的各种关系。

2.行政法是控制行政权的法。绝对的权力必然导致绝对的腐败，如果不对其加以控制，极易被滥用从而侵害公民的权利，造成严重的后果。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中如是总结道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，并提出了解决权力滥用的思路，即“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力约束权力”。^[17]英国行政法学家韦德也表达了类似的观点。他如是说：“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。在公法中没有不受约束的自由裁量权。……绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”^[18]行政法控权的发生有如下几种：一是通过赋权的发生来控权。例如，通过行政组织法赋予不同行政主体以不同的职权，行政主体只能在所赋的职权范围内行使权力，越权将导致无效并要承担相应的法律责任；二是通过程序来控权。行政程序法规定了行政主体行使行政权时必须遵守的步骤、手段、方式等，要求行政主体必须依法定程序，否则将导致行政行为有瑕疵而无效；三是通过禁止的方式来控权。即某些行政法律规范中要求行政主体不能为某些行为的，为行政权设定了外部边界；四是通过行政救济来控权。行政救济法规定了当行政主体违法行政时，行政相对人可以寻求救济，在对行政相对人权利救济的过程中，达到对行政权的控制。

3.行政法是用以监督行政权力的法。行政权力在行使的过程中，可能影响公民、法人和其他组织的权利义务。如果行政主体违法或者不当行使行政权力，就会侵犯行政相对人的合法权益，破坏统一的法律秩序。为了防止这种情形的发生，就需要建立一套规则，对行政权力的获取、组织和运用等加以监督。由于行政监督主体和方式的多样性，因而行政监督规则也是多样的。例如，《宪法》规定了权力机关对行政权力的立法监督，《行政诉讼法》规定了人民法院对行政权力的司法监督，《行政监察法》规定了监察机关对行政权力的行政监督等。

4.行政法是对行政权力运用后果予以补救的法。行政法不仅是规范行政权力运用的法，而且是对行政权力运用后果予以补救的法。当违法行政或者不当行政损害公民、法人和其他组织的合法权益时，行政相对人有权通过法律途径维护自己的合法权益，制止侵权行为的蔓延并获得损害赔偿。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等都属此类法律规范。

（二）行政法的特征

1.行政法没有统一、完整的法典。行政法实体规范一般不集中地规定于一个法典式的法律文件中，而是分散地规定于不同行政领域和不同法律效力等级的法律文件当中。这主要是由于国家行政管理内容的复杂多变和管理层次繁多，难以在一个法律文件中作穷尽性列举规定，难以制定出一部统一、完整、具有综合性的法典。当然，行政法没有统一、完整的法典，并不意味着行政法没有法典，实际上已经有了不少局部的法典，如《行政组织法》、《行政复议法》等。而且没有统一、完整的法典，并不表明将来也没有统一的法典，法典化是一种趋势，实际上国外少数国家已经实现了行政法的法典化，如《荷兰行政法通则》就是一部影响较大的行政法法典。(www.xing528.com)

2.行政法的内容变动性较大。由于国家行政管理内容经常更新，所以行政管理所面临的是日新月异的社会需求，成文法难以对后来发生的事情准确预料，行政法律规范处于经常化的变动过程之中，以适应不断变化的情况并及时作出调整。

3.行政法的内容广泛。行政活动涉及国家的国防、外交、经济、文化、教育、卫生、城乡建设等各方面的管理，因而行政法的内容也必然非常广泛。

4.行政法通常将实体规范与程序规范合为一体。由于行政法的内容复杂、广泛，为了适用上的方便，行政法通常将实体规范与程序规范合为一体，规定在同一个法律文件之中。

（三）行政法在法律体系中的地位

概言之，行政法是仅次于宪法的独立的部门法。

1.行政法仅次于宪法。行政法与宪法的关系非常密切，以至于有人把宪法看成“静态的行政法”，把行政法看成“动态的宪法”。宪法是国家根本法，是建立和发展行政法的根据和基础。同时，宪法中有关国家任务及权限、国家与公民关系的规定，都需要行政法进一步规范，才能实现。宪法规定的各项基本原则，都依赖行政机关的贯彻实现。因此，行政法是具体化的宪法，或者说行政法是行动中的宪法。当然，宪法与行政法的区别是很明显的。一是从效力等级上看，宪法是根本法，行政法是部门法；二是从稳定性上看，宪法规范必须具有相对稳定性，即相对于一定的历史时期、相对于一定的历史条件具有稳定性，而行政法则较执著于现实的社会生活条件，行政法必须及时顺应时代的需要，故行政法处于随时变化发展的状态之中。

2.行政法是独立的部门法。行政法作为独立部门法的地位，取决于它所调整对象的独立性，即行政关系，它是一种以命令、服从为特征的国家行政管理关系。与其他法律关系如民事关系、刑事关系等不同。行政法是个独立的法律部门，表明它不依附于其他部门法，同时也不包含其他部门法。