行政作为一个动态的人类政治活动及过程，如果没有支撑和促其运行的动力，其目的和功能将无法得以实行。因此，行政权必与行政相伴而生，贯穿其始终。
（一）权力的含义
行政权是一种权力。所谓权力就是支配和强制的力量，旨在使被支配者服从。在通常的语境下，权力就是指国家所掌握的以物理性强制为后盾的政治权力。国家从原始社会脱胎出来并在社会中逐渐专门化和固定化，正如列宁所说的“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理和主要从事管理的人组成的。人被分为管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家的代表。”[4]其中专门化体现为国家分为不同的职能机构，即原始社会不曾有的大兵、宪兵、警察、官僚、法官和监狱被设立。这些机构的设立保证了国家拥有物理性强制力量。在物理性强制力量上，权力和暴力是相同的，所不同的是权力意味着当事人认为其行使是正当合理的。换言之，权力的行使要有其法律依据。行政权的行使亦是如此。
早在两千年前，古希腊思想家亚里士多德在其著作《政治学》中指出，一切的政体都有议事、行政和审判三要素，如果三要素有良好的组织，那么政体也就是健全的。[5]然而，行政权真正从国家权力中独立出来，则是在资本主义社会。众所周知，资产阶级启蒙思想家一致认为因为封建社会不存在分权，导致“封建君主专制的特征是‘既无法律，又无规章’，由单独一个人按自己的意志和反复无常的性情领导一切”。[6]于是，有的资产阶级启蒙思想家主张将权力分立，如孟德斯鸠认为：“每一个国家有三种权力，（一）立法权力，（二）有关国际法事项的行政权力，（三）有关民政法规事项的行政权力”，并进一步指出“我们将称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力”。[7]随着资本主义制度的建立，将国家权力分为对立的三权并予以制度化。
一般而言，在资产阶级启蒙思想家们看来，行政权力的象征是国家，它是社会所需的但如果其权力滥用又会带来灾难。因此不难理解为何英国思想家霍布斯将国家称之为利维坦。对于行政权力的探讨并没有止步于资产阶级启蒙思想家所触及的深度和广度。事实上，人们对行政权力的认识是随着社会的变迁而逐步深入的，具体来说经历了以下两个时期。
（二）对行政权认识的两个时期
1.自由主义发展时期。在自由主义时期，社会普遍认为市场是完美无缺的，在完全竞争市场下即使个人“所追求的仅仅是自己的安全或私利。但是，在他这样做的时候，有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另外一种目标，尽管该目标并非是他的本意。追逐个人利益的结果，是他经常地增进社会的利益，其效果要比他真的想要增进社会的利益更好”。[8]“国家不应当介入冲突。这就是说，国家只需要制止暴力和欺骗，保障财产安全，并帮助人们履行契约。……根据这些条件，人们应该绝对自由地相互竞争，以便他们最好的能力得以发挥，每个人得以感到必须为指引自己的生活负责，并最大限度地发挥他的大丈夫气概。”[9]在这样的社会背景下，政府不需要对经济生活进行干预和导引，其所要做的事只有三件，即保卫国家安全，免受他国的侵犯；保卫公民安全，免受被他人侵害和压迫；建设和维护私人不愿或无力办的公共事业和公共设施。[10]因此，政府充当“守夜人”的角色，“管得最少的政府就是最好的政府”。于是这时期被称为夜警国家时代。
在夜警国家时代，行政机关、立法机关和司法机关因为没有太多需要处理的事务，所以各机关有足够的时间来实现其职能。因此，在自由主义时期行政权是消极和被动地发生作用，体现在通过执行法律和管理国家行政事务来实现维护社会秩序和安全的目的。
历史上看，18世纪到20世纪初，尽管行政权没有摆脱维护社会秩序和安全的窠臼，但如果行政权力过大行使，行政法赋予了公民享有排除违法请求权。(www.xing528.com)
2.现代福利国家时期。资本主义进入到垄断时期，特别是两次世界大战之后，随着科技革命的到来和社会生产的高度集中，由此引致了市场的失灵，失业、贫富差距日益成为社会难以克服的顽疾。特别是频繁发生的经济危机，市场万能的神话破灭，于是人们逐渐认识到市场是万能的其实就是市场经济不发达的体现，注意力也就转移到了如何克服市场的缺陷。这样，用政府这只有形的手来对市场经济进行干预和调节成了西方发达国家的普遍做法，其理论基础是凯恩斯主义。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中得出了这样的结论：全面加强国家的作用，政府积极地干预社会秩序和经济生活是克服市场经济缺陷的药方。在前述的社会语境下，行政权的触角就积极地伸到了社会生活的各个方面。
随着“福利国家”由理论转变为现实，“立法国家”也就转变为了“行政国家”。这一转变意味着由于政府要以积极的姿态对社会公共事务作出专业化的、技术性的反应，行政权和自由时期相比，无论是在量的方面还是在质的方面都极大地增加了。政府的职能不再是执行法律和管理社会公共事务，而是更多地从事社会保障、控制失业、社会救济等旨在提高社会福利的工作以及向社会提供各类公共服务。
（三）行政权的定义
行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。可从三个方面来理解：一是行政权来源于国家宪法和法律，它们的确认和设定是行政权存在和行使的合理基础；二是行政权是由国家行政机关和其他公共行政组织代表国家行使；三是行政权是国家治理和服务社会的公权力的一种，多含有强制或命令的性质。
行政权属于公权力的一个重要部分。公权力包括国家公权力、社会公权力和国际公权力，其中，最强大的是国家公权力。国家公权力包括国家立法权、国家行政权、国家司法权。行政权又是国家公权力中最主要的部分。
行政权不完全等同于行政职权。前者是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内容多而复杂；后者是具体行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。
行政权和行政权限也有区别。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权不能逾越的范围、界限，是行政权的具体形式——行政职权的三个构成要素（权力主体、权力内容、权力范围）之一。行政机关行使职权超越行政权限，便构成行政越权，视为无效。
行政权具有几个特点：一是执行性，即行政机关是执行法律、执行权力机关意志的权力，它的运行必须对权力机关负责。二是强制性，即行政权的实施以国家强制力为保障，相对人有服从的义务，有关机关有协助的职责。三是法律性，行政权是法定权力，为法律所设定。行政权的行使必须合法。四是优益性，行政主体在行使行政权时，依法享有一定的行政优益权。五是不可处分性，即行政主体不得自由转让行政权，除非符合法定条件并经过法律程序；行政主体不得自由放弃行政权，否则，应视为失职行为，须承担法律责任。
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