何谓公文?《公文程式与保管》曰:“凡政府机关及地方团体往返之文件统称为公文。其范围至广，上至政府宣布政令，下及人民陈情事项之呈文，莫不属之。故其意义实有别于个人平常之文字，盖含有处理公共事务便于发表之意思也。”《刑法》第十九条:“称公文书者，谓公务员职务上制作之文书。”《公文程式条例》第一条谓:“凡称公文者，谓处理公务之文书。”是故公文最重要之处仍在处理公务一点，与“通论篇”吾人所谓“凡为一官务而制作之文件及应包含于一官务中之文件，皆档案也”之意相合。惟所谓“便于发表”则殊不尽然，盖颇有案件不宜发表者。《公文程式条例》第五条“政府发布之公文，除.密
.件外，应于国民政府之公报公布之”是也。
公文之形式，国民政府十七年十一月十五日颁布之《公文程式条例》较各部所订者为统括，亦即各机关所根据者，录之如下:
第一条凡称公文者，谓处理公务之文书，其程序依本条例之规定。
第二条公文之类别如左:
一令公布法令，任免官吏及有所指挥时用之。
二训令上级机关对于所属下级机关有所谕饬或差委时用之。
三指令上级机关对于所属下级机关因呈请而有所指示时用之。
四布告对于公众宣布事实或有所劝诫时用之。
五任命状任命官吏时用之。
六呈五院对于国民政府，或各院所组织之机关对于各该院及其他下级机关对于直辖上级机关，或人民对于公署有所呈请时用之。(www.xing528.com)
七咨同级机关公文往复时用之。
八公函不同隶属之机关公文往复时用之。
九批各机关对于人民陈请事项分别准驳时用之。
第三条五院对于各省政府及其所属机关之公文以令行之。
第四条公文应记明年月日并由负责者署名盖章。
第五条政府发布之公文，除密件外，应于国民政府公报公布之。
第六条本条例自公布日施行。
以上所举程式计有九种，此外常见而未见诸列举者，尚有所谓电令、电呈、代电、便函、牌示、签呈、照会诸式。案吾国政府机关之公文程式由来已久，如清代官署所用之申、详、咨、移、牒、禀、批、札等，亦咸有一定不移之格式。大别之可有上行、平行、下行三类。古有诏令、书牍、奏议之文，亦即上行、平行、下行之意也。吴曾祺《文体刍言》曰:“诏令者，上告下之辞。”立目三十有六，曰诏，曰即位诏，曰遗诏，曰令，曰遗令，曰谕，曰书，曰玺书，曰御札，曰敕，曰德音，曰口宣，曰策问，曰诰，曰告词，曰制，曰批答，曰教，曰册文，曰谥册，曰哀册，曰赦文，曰檄，曰牒，曰符，曰九锡文，曰铁券文，曰判，曰参评，曰考语，曰劝农文，曰约，曰牓，曰示，曰审单，皆诏令之类也。又《书牍类》曰:“刘和彦云，战国之前，君臣同书，盖其时上与下则谓之书，下与上亦谓之书，所谓同也。”立目一十有三，曰书，曰上书，曰简，曰札，曰帖，曰剳子，曰奏记，曰状，曰笺，曰启，曰亲书，曰移，曰揭，皆书牍之类也。又《奏议类》曰:“此为臣告君之词。”立目二十有八，曰奏，曰议，曰驳议，曰谥议，曰册文，曰疏，曰上书，曰上言，曰章，曰书，曰表，曰贺表，曰谢表，曰降表，曰遗表，曰策，曰折，曰劄子，曰启，曰笺，曰对，曰封事，曰弹文，曰讲义，曰状，曰谟，曰露布，皆奏议之类也。
至于公文之体作例法、行文之系统、公文用语、公文结构、纸张之大小、格式之规划等，仅有他项书籍可供参考。吾人志在研求管理公文之法，可以不必深究。惟制作公文之程序应略知晓，讨论管理之方法时，方易明了而有助也[2]。大抵公文之制成有拟稿、送签、发缮、送印、封发诸种步骤。普通对于公文之见解，自收文至发文谓之公文之处理;对于业已办理完结之公文，归档存藏谓之档案之保管。近人已觉分而为二，于行政效率颇不经济，故有连锁办法之拟议试验者，此诚处理公文、保管档案之一大进步。今取此意，分为组织、收录、分类、编目、典藏、出纳、校存各项论之。在未分别讨论之前，有数事项先提及者:
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