我国的海洋环境保护法：问题与优化

我国海洋环境立法从萌芽、形成到发展，经历了艰难曲折的路程。从1949年至今可以划分为三个阶段：

第一阶段（1949～1972年）的海洋环境立法与当时我国的经济状况与人们对海洋环境的认识是相适应的。在这期间，我国尚未形成海洋环境保护的概念，更没有明确提出海洋环境保护的任务。尽管如此，人民政府已开始注意这方面的问题，并在法律和政令上有所反映。早在1950年12月22日政务院通过的《中华人民共和国矿业暂行条例》规定，在炮台、要塞、军港等圈定地区内、非经有关主管机关许可，不得划作矿区。1955年《国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》规定“保护我国沿海水产资源”。1957年8月16日，《水产部关于转发“国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令”的补充规定》对禁渔区的方位、面积、时间均作了详细的规定和说明。同年，为了深入贯彻执行国务院的规定，保护海洋渔业资源，打击不法之徒，水产部颁发了《关于渔轮侵入禁渔区的处理指示》。

在此需要指出，二十世纪五十至六十年代初，我国国民经济尚处于恢复和初期发展阶段，海洋污染还不明显，保护海洋环境的法规不具有专门性，就连包括在其他有关法规文件中的零星规定也是微乎其微。而且，这些规定多出自国家机关的通知、指示、命令等。此外，这段时间颁布的有关规定均系保护海洋生态资源为主要内容和出发点的，而未涉及海洋环境的保护和污染治理。

第二阶段从1973年第一次全国环境保护会议至1982年全国人大常委会通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》颁布之前。1973年，大连湾污染告急：涨潮一片黑水，退潮一片黑滩，鱼虾死亡，滩涂荒废，养殖业受挫，港口淤塞，堤坝损失严重。类似的情况也不同程度也出现在胶州湾、锦州湾、渤海湾、长江口、珠江口……为了防止海洋污染，在敬爱的周总理直接关怀下，于1973年召开了第一次全国环境保护工作会议，这可以说是中国人对环境污染敲响起的了第一声警钟。会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》明确指出：我国环境保护的基本方针是“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”，要“加强水系和海域的管理”，并规定“交通部要制定防止沿海水域污染的规定”。这是对包括海洋环境保护工作的范围、任务及相应措施在内的方针性、政策性规定。它在1979年我国环境保护法颁布之前，实际上一直起着环境法的作用。1974年，国务院颁布了《中华人侯共和国防止油海水域污染暂行规定》，对防止油类和其他有害物质污染水域作了比较具体的规定。

1978～1979年，我国海洋环保史上发生了两件具有重大意义的事情：1978年12月，第五届全国人民代表大会第一次全体会议通过了《中华人民共和国宪法》。在这部大法中规定：国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害。这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出的规定，为我国海洋环境保护法制的建设奠定了基础。1979年，我国环境保护的基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》问世，它从法律上确立了我国环境保护的基本政策和方针，对保护我国环境（包括海洋环境）作出了原则性规定。该法的颁布实施有力的促进了我国海洋环境保护事业的顺利发展，并为我国海洋环境立法提供了重要依据。

在此期间，国务院和有关部门也制定了一系列有关海洋环境保护的法规和标准，如《水产资源繁殖保护条例》（1981年）、《对外国船舶的管理规则》（1979年）、《海上石油污染防范措施》（1980年）、《中华人民共和国国境口岸卫生监督办法》（1981年）、《建设项目环境管理办法》（1981年）、《违犯渤海区水产资源保护法规处理办法暂行规定》（1980年）、《海水水质标准》（1982年）、《渔业水质标准》（1979年）等。这个阶段的主要特点是，我们对海洋环境保护和立法，经历了从不认识到逐渐有所认识、从知之不多到知之较多这样一个过程；第二是海洋环保战略思想的转变，国家有关部门在讨论大政方针时，都把环境保护当作一条战略方针来对待；第三是环境保护法规明确规定“谁污染，谁治理”的原则，为以后海洋环保法的顺利颁布奠定了基础。但是，此期间还未全面的对海洋环境进行系统立法，只就某些特定污染作出某些规定。

第三个阶段是从1982年8月23日全国人大常委会通过《中华人民共和国海洋环境保护法》直到现在。1982年是我国海洋环境保护走上法制道路上最关键的一年：在这一年，国务院召开了第二次全国环境保护工作会议，把环境保护定为我国的基本国策，为我国海洋环保奠定了坚实基础；在1982年五届人大五次会议通过的国家新宪法中明确规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。这个规定比过去的宪法规定更全面、更明确。

1982年8月23日第五届人大常务会议第二十四次会议通过，1983年3月1日正式生效的《中华人民共和国海洋环境保护法》，是我国立法机关制定的第一部综合性海洋环境保护法律，是保护海洋环境的基本法。它的颁布实施，为海洋环境保护确立了基本的原则和制度，标志着我国海洋环境保护和立法实践步入一个新阶段。(www.xing528.com)

这部海洋环境保护的大法总结了我国海洋环境保护几十年风风雨雨所获得的实践经验，参考、吸取了外国有关法规要点和精华，对我国海洋环境方面现存的和未来的重大问题都作了全面的阐述；其二是从具体国情、国力、海情出发，上承宪法中有关环境保护的规定，下缆现行所有有关海洋环境保护的行政法规；其三是宗旨明确，“保护海洋环境及资源，防止污染损害，保护生态平衡，保障人体健康，促进海洋事业的发展”，坚持贯彻了海洋开发与保护协调发展的原则、以防为主原则以及国家对海洋的主权原则；最后本法也注意到与国际公约和有关的国内法规相互协调。其中有关船舶的规定，同我国现行的《中华人民共和国船舶管理规定》和国际上现行的《国际油污损害民事责任公约》是协调一致的，同时也照顾到1983年生效的73/78《防止船舶污染国际公约》和《伦敦倾废公约》。

鉴于造成我国海域的主要污染是：沿海城市和工矿企业随意向海洋排放污水、废渣对海洋环境的污染（即陆源污染）；在兴建码头、港口，开发利用滩涂以及其他海岸工程中对海洋环境的损害和污染；在勘探开发海洋石油、天然气过程中对海洋的污染；船舶排污对港口和沿海水域的危害；倾倒废弃物对海洋环境的污染。海洋环保法对这五种主要污染源的控制分别作了相应的规定，提出了对策和措施。

为从组织机构上保证该法得以正常运行实施，该法明确规定，全国海洋环境保护工作由国务院环保部门负责主管，并明确了其他有关国家机关在海洋环境保护方面的具体职责。

为了更好的完善海洋环境立法系统，强化海洋环保法的法律效能，国务院于1983年后相继颁布了一系列与海洋环境保护相关的法规：如《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》。《中华人民共和国海岸工程管理条例》、《中华人民共和国陆源污染物控制管理条例》，分别就防止海洋石油勘探开发、船舶、倾废、海岸工程和陆源污染物造成的污染作出了具体规定，从而使海洋环境保护法的有关规定更加具体化和更加完善。

与此相适应，这一时期，我们还制定和颁布了一系列海洋环境标准和法律实施细则。它们是进行海洋环境监测，搞好海洋环境管理的法定依据，是环境立法的重要内容。从二十世纪七十年代起，我国就开始制定有关控制海洋污染的标准。海洋环保法颁布实施后，又相继制定了《船舶污染物排放标准》、《石油开发工业废水污染物排放标准》、《石油炼制工业废水污染物排放标准》、《废弃物海洋倾倒标准（试行）》等，同时，国家海洋局、国家环保局等部门于1990年后相继制定了《海洋倾废管理条例实施细则》、《海洋石油勘探开发环境保护条例实施细则》、《陆源污染物防治条例实施细则》等规定。

为了因地制宜地解决本地区的环境问题，一些沿海省市也相继制定和颁布了地方环境法规和行业规章。如《浙江省出海船舶、港口治安暂时规定》、《大连市防止拆船污染环境的规定》、《南通市海水水质环境质量标准》、《辽宁省污水排海标准》、《上海石油化工总厂处理出水指标》、《轻工业环境保护工作暂行条例》等。

综上所述，目前，我国已具备比较坚实的保护海洋环境的法律基础，又制定了若干专门性海洋环境法规和标准。我国海洋环境保护法律体系初具雏形，使我们基本上步入有法可依、有章可循的轨道，为依法治海、依法治污染铺平了道路。