在20世纪90年代，约安·纽洛斯领导着密歇根州商务局的一个团队，他们的任务，是设计出一套方案，来减少支付给各市的经济发展援助资金的批准时间。她所在团队的第一步，是通过收集当前流程的有关数据来强化质量，然后通过对数据的分析来找到针对特定目标的改进方案。当他们终于将该部门批准一项资金的流程完整地勾勒出来之后，纽洛斯说：“我心里想，我从来没见过（批准一项资金要花这么多步骤）。这个体系的毛病太大了。这真是新鲜事。”
在她的描述中，分析和发现的过程听起来几乎就像是一次宗教上的改革。“这个体系在和我们对话。当我看见规律开始出现的时候，我感觉我们之前一直都是在瞎忙。这就像阅读一个谜一般的故事——但是结论对我来说确实是非常重要的。”
纽洛斯和她的同僚只是数以千计的公务员团队中的一个。这些人都认同了一项持续的、增值的改进流程，也就是人们所知的“全面质量管理”。“全面质量管理”让公务员团队具有了分析能力和决策权力，来重新设计他们的工作。它使得他们既能消灭存在质量缺陷的案例，也能改进他们产出的质量。而且，还有一个原因使得“全面质量管理”如此受欢迎：它确实管用。当纽洛斯领导的密歇根团队将资金划拨时间减少了40%的时候，她这样说道：“我被这样的成果惊呆了。”
虽然老式的政府一直都是浪费和低效的“坏孩子”，但是这些缺点在私营部门也不是不存在。在过去的25年里，美国的企业界在生产率方面已经取得了巨大的进步，这部分要归功于它们采用了相应的技术来重新设计自己的工作方式。政府改造者们也可以在同一个工具箱里仔细搜索，来重新思考那些往往已经成为老古董的工作流程。正是这些流程，将政府的绩效拖入泥潭：官僚机构里那些令人发狂的繁杂的表格、无穷无尽的推卸责任、无休止的拖延。有时候，改进绩效涉及发展出新的策略，但是更常见的情况是，它只需要对现在的工作进行重新的设计。在众多的技术中，我们在这里将讨论其中最重要的3种：“全面质量管理体系”、“群策群力”（WorkOuts）以及“业务流程再造”（Business Process Reengineering）。“全面质量管理体系”是这种工具中用得最普遍的，它帮助你在自己的工作流程里做出持续的改进。“群策群力”和“业务流程再造”适用于艰巨的任务，当你需要在绩效中做出激进的变化以及量的飞跃的时候可以使用。
质量管理并不是20世纪的发明。工匠行会在中世纪形成的时候，他们就使用详细的说明和绩效审计来强制执行产品的质量。工业革命将工匠们变成了产业工人，引入了绩效测量和标准化手段来管理质量。然后，美国的商人们采用了泰勒的“科学管理”体系，使用检查作为质量控制的主要手段。
质量检查将优质产品和劣质产品区分开来，减少了将次品寄给客户的数量。在第二次世界大战期间，不少美国商人，包括约瑟夫·朱兰和W.爱德华兹·德明，在一开始就采取措施保证质量，对生产过程进行统计分析。他们的点子帮助美国公司生产了大量的高质量的武器来打赢战争。
在战后，美国政府把德明送到日本去主持一项人口统计。在那里，以及在后来的访问中，他教会了日本制造商采用新的生产手段。在美国，制造商们放弃了这个做法，因为战后的经济爆炸强调的是数量而不是质量。但是日本人却对质量改进技术的相关试验表示了认可，由此导致的结果是戏剧性的：在仅仅几个星期的时间里，工业家们报告的生产率获利就增加了30%甚至更多。到了20世纪50年代，德明和朱兰是日本产业界内受人尊重的人物，而几十年后，美国人才知道他们。
“全面质量管理体系”的核心就在于，用生产之前的质量改进，来替代生产之后的质量检查。正如“全面质量管理体系”的拥趸们反复强调的那样，质量必须在一开始就建立起来。
“全面质量管理体系”有许多的版本，而且质量的拥护者们对他们各自青睐的方法进行着不知疲倦的争论。然而，大多数版本都共享着相同的核心原则。
要从客户的角度来看待质量。在官僚主义的传统中，质量是由生产者，也就是控制生产的职业人士和经理人来决定的。“全面质量管理体系”将这种假设彻底颠覆了。正如该体系的先驱阿曼德·费根堡姆指出的那样：“客户说的是什么，质量就是什么。”“全面质量管理体系”驱使组织自始至终地去寻找客户想要什么，并实现他们的想法——无论是第一次，还是每一次。它还承认，客户的期待有可能随着时间的推移而改变，这也是为什么持续不懈的改进是该体系的核心的原因之一。
外部客户使用组织的最终产出，但是大多数生产过程包含许多步骤，每一个步骤都有一个内部的客户。采取“全面质量管理体系”的组织利用从两种客户那里得到的反馈，来决定采用哪种质量特征针对特定的问题做出改进。
要想改进质量，你就必须改进流程。“全面质量管理体系”的一个基本原则是，所有的流程在它们的质量中都会不断地发生变化。“全面质量管理体系”的基本目标是减少这种多变性，同时保证质量不断地提高。
以一个州政府向各市拨款为例。虽然州政府的官员对每一笔拨款都采用同样的流程，但是他们用来批准一项拨款的时间却可能有着很大的不同。第一步是确认，差异的背后到底是什么东西。有两种原因。第一就是特殊原因，当工作人员犯错误或受到特殊事件干涉的时候，这就会发生。比方说，州政府拨款流程中的一名工作人员也许会弄丢申请表，或者生了好几天病。其中任何一种情况都会延误整个流程，但是它们中没有一个本来就是流程的一部分。另一种原因叫做普遍原因，也就是流程内部的差错。比方说，如果在拨款过程中有许多连续的步骤，政府工作人员之间的相互推诿就会消耗很多的时间。或者，申请表也许过于复杂，以至于里面错误百出，这也会耽误事情的进展。
告诉工作人员工作得更努力一些或者在他们懒惰的时候推动他们并不能纠正普遍原因。你必须改变他们所使用的流程——这也正是“全面质量管理体系”要做的事情。
在其1982年的著作《摆脱危机》中，德明估计，有大约85%—94%的流程问题应该归结于普遍原因。他认为，管理层应该停止对雇员的指责，转而开始修正他们工作流程中的缺陷。
改进流程的决定应该建立在事实和数据的基础上，而不是主观意见。要想改进流程，你必须从对有关流程绩效的数据进行分析开始。这是一个非常理性的方法，与利用直觉或主观看法来猜测问题何在有着很大的不同。一旦你识别出了工作中的普遍问题，你就能决定如何改变你的流程。如果试探性的改变促进了结果，你就将这些措施变成固定的制度。
改进流程需要持续不断的努力，会对质量起到持续性的、增长性的改善作用。任何一个流程都有可能受到许多问题的困扰。解决一个问题也许会提高质量，但是它也会留下未解决的其他议题。此外，组织有很多的流程，每一个都可以被用来作为改善的目标。因为有太多的流程以及问题有太多潜在的肇因，持续性的改进工作需要一步一步地来，而且永无止境。
从事某项工作的人应该对改进工作流程负责。在过去，管理者控制着工作流程。在某些采取了“全面质量管理体系”的组织里，仍然是管理者来决定要改进哪些流程，以及哪些改进可以被执行。但是既然工作人员知道更多关于某项工作是如何开展的实际知识，他们才应该是负责改进流程的人。
利用一个团队去设计改进方案会将拥有关于此项流程的不同知识的雇员们聚到一起。它让更多的人参与到对问题的分析中，并且利用头脑风暴的形式来提出改进方案。在商界，这种做法已经赢得了马可姆·波里奇国家质量奖，这也是美国“全面质量管理体系”技巧的最高奖励；而已经有80%的企业雇员深入参与到了质量管理之中。
许多政府改造者对“全面质量管理体系”的基础做了大幅的扩展，将绩效管理、员工赋权和组织赋权包含了进来。例如，比尔·克里奇将军利用这3种手段以及竞争，将美国空军作战司令部的效率提高了一倍。事实上，克里奇认为“全面质量管理体系”的流程改进工具在过去是相对贫乏的，直到他把上述缺失的成分补充进来——在他的《“全面质量管理体系”的5个支柱》一书中，这成为他对质量进行界定的一种方式。
在对“全面质量管理体系”的基础要素进行深化的过程中，克里奇和其他人追随了德明的足迹，后者花了很多年的时间减少对“全面质量管理体系”技术层面的关注，而是更多地致力于创造用来支持质量所必需的组织文化和领导力。他们都将这一技术性的工具，拓展成了一种更加广泛的管理哲学。但是由于这本书的其他部分（以及之前的著作）已经对我们自己的管理哲学作了概述，所以在这里，我们将继续把“全面质量管理体系”当作一种工具来讨论。
一个典型的“全面质量管理体系”改进流程包含一个由10人或10人以下的雇员所组成的团队。他们可以将一项流程绩效中的任何一个维度作为靶子：该流程所花费的时间、成本，或者对客户需求的反应如何。
他们所采取的步骤，也就是人们所知的持续的改进循环，有助于组织避免某些人所说的“准备、瞄准、开火”方式——在这种方式中，团队在对问题的肇因进行分析之前就急于得出结论，在团队成员的控制或影响之外解决问题，或者，未能对任何执行和评估他们的解决方法制定充分的方案。
在1992年，美国空军作战司令部总部所在地兰利空军基地的一家拥有50个病床的医院开始使用改进团队。这些团队都采用了同样的6步改进措施（参见下面文本框里的文字）。其中一个叫做“妊娠期满的明亮宝宝”的团队，利用“全面质量管理体系”减少了母亲在产后和新生婴儿留院的时间。他们提高了客户的满意度，减少了医院的成本，同时也没有给婴儿带来危险。通过对“妊娠期满的明亮宝宝”团队的考察，我们可以对改进流程的要旨有一个很好的理解。
整个流程从客户开始。这所医院的质量改进委员会创立了“妊娠期满的明亮宝宝”团队，是因为母亲们抱怨在生产之后必须在医院待上至少72小时。
“妊娠期满的明亮宝宝”团队有8名成员，他们被挑选出来的依据，是要让整个流程的每一个负责部门都有代表。小组成员接受如何使用“全面质量管理体系”技术的培训，他们还被配备了一名了解该体系的指导员以及团体设备。小组为团体行为设定了基本规则以及每周碰面的具体时间。在每次开会时，他们都使用正式的议程表，指定一名计时员，保证按时开会散会，并对会议的质量进行评估。
这个小组制作了一个流程图，显示了病人们从抵达医院开始到结账出院所发生的所有事情。这幅流程图让他们发现了许多可以减少时间的机会：简化正式的出院流程、提早进行必需的医学测试、在生产之前就向母亲传授哺乳技术的相关知识、调整医生的上班时间，这样他们就可以在一大早就完成出院手续。此外，该小组还研究了医生和护士用来决定一名婴儿是否可以出院的标准。
接下来，改进小组收集和分析与流程有关的数据。“妊娠期满的明亮宝宝”团队回收的问卷显示，许多母亲都希望在生产之后早于72小时就出院。它们测量了产妇留院的时间，平均是4天，包括生产的那天。由于小组并不希望缩减留院时间会危害到婴儿的健康，所以他们还就早期婴儿出院事宜查阅了相关的医学文献。
美国空军作战司令部的改进过程包括6个步骤：
1．识别改进的机会。用可测量的术语，对要进行改进的过程进行界定，描述改进的目标。
2．收集和分析数据。收集关于过程绩效的精确、可量化的数据。
3．得出潜在的改进措施。尽可能多地识别出有可能改进流程的措施。
4．对潜在的措施进行评估和选择。确定哪一个改进措施成本最低、效率最高、最为可行。
5．执行改进措施。采用一个小规模的、临时性的变化来测试措施的后果。
6．对流程改进的结果进行评估。对绩效进行追踪，找出变化的后果是什么。如果变化管用，就让它固定下来。如果不管用，找出原因并尝试其他办法。
许多组织将改进措施应用到全组织称为第7个步骤。因此他们会谈到“7步改进流程法”。
然后，“妊娠期满的明亮宝宝”团队对所有可能的解决办法进行了成本—收益分析。他们发现，在生产之前进行哺乳教育是可行的，但是大幅增加了生育前探访的时间。他们发现，某些出院标准可以通过在出院后次日的跟进探访得以完成，而一些针对婴儿所必需的医学测试则可以完成得更快一些。该团队还了解到，母婴之间的亲密关系可以通过增加婴儿和母亲在医院时的共处时间来加快完成。
于是，这个小组决定进行一项为期3个月的试验。他们将加强生产之前的哺乳教育。更早地进行实验室检测，为那些符合出院标准的婴儿在第2天就完成出院的文书工作。用一种新的办法对待那些强烈要求尽早出院的患者。特殊的婴儿（比如那些稍微重量不足的婴儿）被要求在出院之后继续接受后续的约诊。
在试点期间，没有母亲或婴儿在提前出院之后还需要再次入院。97%的患者对提前出院这一办法感到满意。而让患者比平常提前一天离院节约了大约240 000美元的成本。
作为最后一步，“妊娠期满的明亮宝宝”团队让这些变化成为制度。这意味着把所有相关的工作人员都带入进来，来加快改进的步伐和改变医院的监护和存档流程。这所医院还在母亲离院一周内进行电话访问，来评估她们或她们的孩子在下一次约定的会诊之前是否需要做出其他安排。“妊娠期满的明亮宝宝”团队在对自己的工作做了全面的总结之后就解散了。
“全面质量管理体系”的参与者们使用许多统计技术来帮助团队采集信息、对有关进程的数据进行分析、得出解决问题的思路、达成共识以及制订行动计划。这些中的大多数都比较简单。与以数据为基础做出决策这一总体思路而言，人们所选择的特定技术要相对次要得多。
1．流程图。流程图是一种系统性的图式或图表，用来一步一步地描述一项流程中的活动和决策点。它为小组成员提供了共同的参考点，利用这些参考点，可以理解这一流程以及用来描述这一流程的共同语言。
2．因果图式。因果图式用图片的方式展示了一系列可能的问题以及/或者潜在的解决方案。团队成员采用一种结构化的“头脑风暴”讨论会来识别某一特定问题的可能肇因，或者有助于解决这一问题的因素。他们对议题进行界定、识别因果关系的主要范畴（比如缺乏信息、特殊的政策或者员工错误）、确定更加详细的肇因，然后使用数据来识别最重要的因素。他们所绘制的图经常被称作“鱼骨图”，因为最后的图形往往看上去就像是一副鱼骨。鱼头是结果，一支支的鱼骨则代表肇因。
3．利用图表或时间表。用此表来测量一项流程随着时间的不同而呈现的结果，来帮助团队检测与时间有关的变化（比如延误）是否会影响产出。
4．对那些描绘了一项流程随着时间的不同而呈现出不同结果的图表进行控制。小组成员使用那些标示了这些差异在常态下的最高和最低边界的图表。这种图表有助于人们去界定，在某些特殊原因不存在的情况下，哪些地方最容易出问题。它还有助于团队成员去检测那些特殊原因是否介入了一项流程。
5．柱状图。柱状图以形象的方式展示了数据之间的差异。它们有着直接的视觉冲击力，因为这些柱子形成了特定的形态。比如一条带着单一凸点的正态曲线（比方说，一幅柱状图可以显示，所有来电中的一半都是在响4下之后接听的，另外25%响了3下或5下，而很少有一下或两下，或者超过5次的）。通过对这些形态进行分析，团队有时候也许能发现问题的原因所在。
6．帕累托图。帕累托图（又译排列图）是一种用来展示导致一项流程出现不足的所有原因的柱状图，但柱子的长度不一，用以表示每项原因的相对重要程度。约瑟夫·朱兰用维尔弗雷多·帕累托的名字来给这种图命名——后者是一名19世纪的意大利经济学家，他曾说过，除了其他原因之外，80%的困难通常是由另外20%的困难所引发的。帕累托图有助于团队去识别导致一项流程所面对的困难的最重要的原因，从而确定第一步该做什么。
7．散点图。通过将两个变量在一张X和Y轴的图上标记出来，散点图显示了它们是否具有相关性。比如说，如果一个人想知道是否一名“福利户”接受更多的培训就能更快地找到工作，他就可以将一组人的经历在图上标示出来。一个在接受了24星期培训后在4个星期内找到工作的人，将在一个轴上标记为4，另一个轴上标记成24。如果这些因素之间没有相关性，这些点就会呈现为随机分布。如果更多的培训会帮助人们更快地找到工作，这些点就会围绕着一条线排列；如果培训起反作用，点就会沿着另一条线聚集。
8．决策矩阵。帮助团队在各种替代性的改进方案之间做出快速的比较。他们选择关键性的标准对所有的改进措施进行评判、测量它们的权重，然后按照每一条标准对每一个解决方案逐一评分。他们利用矩阵图对这些评分进行叠加，然后执行那些得分最高的改进措施。
（要想了解更多的细节以及其他的全面质量管理的技术，我们推荐“生产质量体系”出版公司出版的《全面质量的转型：改进工具》一书。）
随着德明和其他众多全面质量管理的专家对这一概念的传播，某些政府领导人也被吸引了过来——他们大多数是地方领导人，而地方一级正是美国政府中创新最多的平台。威斯康星州麦迪逊市市长约瑟夫·森塞布莱尔就是其中的一位颠覆者。在1983年当选之后，他发现，他的城市的税收在缩减，而对服务的需求却在飙升，市政服务体系已经崩溃。在1985年，森塞布莱尔在市政管理中发起了一项试验性的“全面质量管理”尝试，帮助建立了一套由公共和私营部门里的质量拥趸们组成的地方网络。到1989年，该市已经有了30个流程改进小组在工作。
大约就在同时，佛罗里达州的劳德代尔堡同意发起一项质量改进流程。它与佛罗里达州的电力和照明公司签订合同来寻求支持，后者是全美第一家获得享有盛誉的德明奖的公司。在20世纪80年代晚期，很多其他的市和县跟了上来，包括佛罗里达州的希尔斯伯勒县、科罗拉多州的科林斯堡以及亚利桑那州的凤凰城。
学校、学院和大学也开始拥抱质量管理。在美国联邦政府，国防部门引领潮流。根据美国人事管理局的数据，在1988年到1993年间，北卡罗来纳州切里波因特海军航空兵仓库通过“全面质量管理体系”节约了18 500万美元的经费。在与私营企业的竞争中，它还通过赢得外面的维修合同增加了60%的收入。
1988年，当国防部长弗兰克·卡卢西敦促用全面质量管理体系来实现这个庞大的机构的效率目标时，“全面质量管理体系”获得了一次长足的发展。就在同一年，里根政府创立了联邦质量研究所来推动和协助各政府部门开始实施全面质量管理。
在1989年，当威斯康星州州长汤米·汤普森针对他的高级官员们实行全面质量管理的时候，5个州政府部门的主管组成了一个指导委员会在全州各政府部门推动全面质量管理。1990年，在一名从私营部门请来的执政官员的帮助下。阿肯色州时任州长的比尔·克林顿在州政府开启了“全面质量管理体系”。
20世纪90年代早期第一次财政危机期间，公共部门对全面质量管理的兴趣猛增。按照全面质量管理的一名重要推动者梅伦·翠柏斯的说法，有多达1 500个地方当时在进行质量管理方面的尝试。在1994年，有40个州报告说它们已经在挑选出来的部门中开始实施全面质量管理。
为什么“全面质量管理”会发展得这么快？答案很简单：它确实管用。
“全面质量管理”无法做到：
● 改变政府体制；
● 改变行政体制：预算、人事、购买、会计和审计；
● 改变或厘清组织的目标；
● 引入对绩效结果负责的激励机制；
● 给予客户选择的权力；
● 通过组织赋权来降低集权的程度；
● 制造突破性的体系或重新设计流程，或者
● 对复杂、多元和非线性的流程（比如教学工作）负责。
更高的质量消灭了让雇员们去修正、替代或重新制造不合格产品或服务的需要。一些分析家相信，在服务行业，返工大概占成本的30%，而大多数的政府工作都属于服务业。
质量改善可以避免浪费和节约资金，但是它的优点还远不止于此。通过改善质量，消费者的满意度会提高。麦迪逊市就发现，许多工程也改善了工人—管理者之间的关系，提高了士气。“全面质量管理”让一线工人获得了一些控制权，增加了他们的工作满意度，而让职工参与到团队小组中以及调整他们的工作来实现客户的需求也改变了组织的文化。
尽管如此，单靠“全面质量管理”自己是无法转变公共组织的，因为它并没有赋予政府改造者们更大的权力去消除阻碍变化的更大的系统性障碍。这也是为什么“全面质量管理”最受机构管理者而不是政客们钟爱的原因。
“全面质量管理”也不能帮助组织厘清或改变它的目标。它帮助组织把事情做对，但是不一定是在做正确的事情。而且，许多公立机构都存在目标混淆、冲突或落伍的问题。
“全面质量管理”在组织转型中能力不足的另一个原因是，它没有改变支撑公立组织运转的根本性激励机制。这在私营部门没那么重要，因为在私营部门里，竞争通常为组织制造了非常清晰的后果，而大多数公司都是按员工的绩效发放薪酬的。但是，正如比尔·克里奇将军所说的那样，你通过设立正确的基本原则来创造质量，淡化你通过改善流程的技术来对其进行控制。但是在更深一层，持续的改进要求一个清晰的目标、对员工给予根本性的赋权、真正对客户负责，以及有效的激励（关于这些基本原则的详情，请参见《摒弃官僚制》一书）。
克里奇写道：“当我接任司令的时候，空军作战司令部并不缺乏成熟的流程工具和方法。在观念上来说，司令部里之前的一系列质量部门、工具和技术被认为应该产生一种‘第一次就做对’的心智——它被设计出来的目的，不是在你犯错误之后再发现。但是，尽管这些手段确实有用，它们却在灌输质量意识方面严重不足——而且，也不能培养出每一次‘第一次就做对’所需要的能力和动力。到底问题出在哪里？……我们的新做法纳入了新组织、新领导力、新的赋权、灌输质量意识的新方法，以及让每一个雇员致力于消灭次品、在每一项流程和每一个活动中都努力做到持续改进的新刺激。”
只有当我们采用这些步骤时，空军作战司令部的质量和效率才会有显著的改善。它们让我们为了在流程分析和改进行动中更加聪明而采取的步骤变得黯然失色。
流程导向的“全面质量管理”甚至在员工赋权方面也有不足。创立一个质量咨询会和改进小组可以让“全面质量管理”运转起来，但是要让它持续不停地运转（以及产生累加效应）的办法，是给一线工人转移更多的权力。如果你减少管理上的层级、消灭功能上的“谷仓”(1)、降低组织控制的集中程度以及创建固定团队，你的雇员们就会在质量管理中发挥真正的作用。
克里奇认为，对一个实行“全面质量管理”的组织来说，大幅度地降低集权的程度应该是一个固定的基础。临时性的改进团队可以被看作另一种管理时尚。除非雇员们感到权威确实转移到了他们这里，否则他们会将“全面质量管理”看作另一层控制，只不过穿上了新衣服而已。
最后，“全面质量管理”致力于通过减少公立部门的某些差异性工作来提高质量，但是对其他的功能却无能为力。当一项流程是线性的和经常重复的时候，它是管用的。但是对那种复杂和非线性的流程，比如教育，“全面质量管理”会怎么样呢？正如心理学家已经证实和我们从经验中得知的一样，每个人都有自己的学习方式。消灭学习中的多样性、将学习过程变得标准化，就等于判处了非典型学生去失败。好的老师应该创造多样性的环境，这样不同的学生就可以用他们自己的方式来学习。
公共部门的许多工作，从福利管理到雇佣和培训项目，都包括人的发展，而人的发展从天性上来说，就是复杂、多样和非线性的。大多数政策工作也是如此：它不仅仅是一种线性的重复性流程的集合，不可以通过消除多样性而得到改进。其他公共部门的工作，从警察到法院体系，要求对如何处理不同的个人做出主观的判断。警官可以利用“全面质量管理”来改进他们大多数的信息处理、排班等类似的工作，但是不可以在审讯嫌疑人或对冲突进行干涉时将多样性排除出去。
成为一个“质量”组织会牵涉一种进入全新地带的挑战性探索。一般来说，这会让大多数组织，不管是公立的还是私营的，花费若干年的时间来实现那些重要的结果。在对这一流程进行传播的过程中，牢记下面的经验教训应该是有用的：
从组织的高层开始。“全面质量管理”要求得到首席执行官的全面支持，他或她要能一直证明自己是一个“言行一致”的人。高层管理者需要接受集中的“全面质量管理”培训，访问那些已经实施了质量管理的组织。他们应该让自己对“全面质量管理”的承诺成为全组织内部人人周知的事情。乔治·沃伊诺维奇还是俄亥俄州州长的时候，他个人与俄亥俄州雇员协会建立了一个劳工—管理者合作伙伴关系来推动“全面质量管理”，而这个雇员协会之前曾是其竞选中的反对派。州长和他所有的高级管理者都接受了“全面质量管理”的培训。他雇用了一名“全面质量管理”主管直接对其汇报，年预算达5万美元。
不要仅仅用钱来测量成功。只盯着省钱这个目标，会低估“全面质量管理”的潜力。如果你一开始就觉得“全面质量管理”是费钱的玩意，在你启动之前就冒了与雇员疏远的风险，因为许多人会认为，质量管理就是让员工们更辛勤地工作，这样你就能缩减组织的规模。另外一些人则跳过这个动作，因为省钱对他们来说没什么吸引力，他们关心的是让组织更加有效。
“全面质量管理”的要点是提高质量。更低的成本只是其价值的一个方面。许多值得尝试的流程改进并不节约经费，但确实改进了后果。
让工会参与进来。“全面质量管理”改变了员工所做的工作，以及他们在工作场所中所承担的责任。它改变了管理者和工人之间的权力关系。它导致生产率的提高，这对雇员阶层也有意义。它往往会对集体谈判的协议和流程产生影响。所有的这些，都是公共雇员工会所关切的，而迟早他们都会卷入进来——不管是作为绊脚石还是合作者。
在俄亥俄州，沃伊诺维奇州长同意，所有的质量指导委员会中，有50%的成员应该来自工会。当工会坚持要求自己挑选那些人时，政府管理者们发火了——但是最终还是同意了。当工会要求保证“全面质量管理”不会以政府雇员丢掉工作为代价时，州政府同意了一项“零失业”的担保。被“全面质量管理”替换掉的公务员将在其他地方得到一份同样薪水的工作。
把管理者们拉进来，而且改变他们的角色。一些组织在开始使用“全面质量管理”来管理雇员的时候，会将中层管理者和一线督导排除在外。按照前美国联邦质量研究所的说法，让管理者置身于“全面质量管理”之外只会让他们变得更加令人讨厌。当森塞布莱尔市长在麦迪逊市启动“全面质量管理”的时候，最大的阻力就来自管理层。“有管理者无法接受让他们的雇员参与到决策中来的主意，还有人特别不喜欢花时间来对经验检验和实在的程序进行再评估。”森塞布莱尔市长如是说道。
联邦质量研究所推荐一种“层叠式”的培训：你首先培训高级管理者，然后是中层和督导，最后是一线员工。一旦管理者接受了培训，你就应该让他们参与到最初的改进团队中，这样他们就能理解这个流程是如何运转的。然后，让他们在“全面质量管理”流程中扮演关键性角色。让他们中的一些人来促进和督导改进过程，但别让他们指挥。让其他的管理者成为“全面质量管理”的培训者。最重要的是，让其他人组建团队来改进哪些需要管理层参与或涉及其他机构的流程，比如预算、人事和购买流程。许多组织往往会把他们的精力放到对流程的监督上而忽视了最重要的东西，因为他们没有将高级管理者放到改进团队中，而只有高级管理者才拥有改变某项流程的权力。
不要建立一个官僚机构来专门负责质量管理。在一开始，组织需要某人来扮演为质量管理开路的角色，这个人需要对“全面质量管理”有热情，而不是因为希望去管理一个什么官僚机构来掌握质量管理的大权。创建一个专门的部门来为整个组织“负责质量”会让其他人脱离这个过程，从而无法让质量管理成为他们日常工作的一个基本组成部分。它也低估了组织的潜力。我们的目标应该是让质量改进成为一个组织工作的固定组成部分。
“尽你最大的可能尽快地让质量管理与你的日常工作融为一体。”福克斯谷科技学院前院长斯坦利·J.斯班鲍尔如此建议道。在推动了“全面质量管理”若干年之后，他的学院撤销了高级管理者指导委员会和质量督导这个职位。“每个管理者都必须成为一名质量督导员。”斯班鲍尔说。
利用即时培训（just-in-time training）来建立“全面质量管理”的实践知识。“在质量管理培训和将其应用到实践工作中之间如果时间拖得过久的话，人们往往就会产生犬儒主义的想法，怀疑质量管理的效力，会觉得所谓质量管理不过是管理层的又一次‘心血来潮’。”联邦质量研究所这样总结道。在你的人使用“全面质量管理”之前就对他们进行培训。除非他们立刻将所学到的东西应用到解决对他们来说是至关重要的问题上，他们不太可能记得住他们学到的大多数东西。
设计质量管理的目的，不是对政府体系进行重新改革——比方说，给公立学校提供选择，为公家房屋里的住户提供担保，或者在职业培训中引入竞争。“全面质量管理”只是用来改进已有的流程的。即使是这样，它也主要关注的是增值性的改善，而许多公共体系和流程需要的是全面的重新设计。当政府改造者们希望给体系带来一次突然震动并在结果上取得显著改进的时候，他们有时候会从商业界借用另一种技术：群策群力。
“群策群力”是通用电气公司在20世纪80年代发展出来的一种技术，它是一种简短但集中的群体会议，目的是通过自下而上地重新设计工作流程来解决问题。这个手段的目的，是“摆脱自通用电气创立以来累积下来的数以千计的坏习惯”。该公司的前董事会主席杰克·韦尔奇这样说道：“在这个公司里，我们搞了112年的密室政治。我们想打破传统，开始一个全新的没有密室的新房子，重新开始一轮新游戏。”
在“群策群力”小组中，组织的成员聚集起来解决特定的问题。小组可小（十来个人）可大（100人甚至更多），这取决于需要将多少人聚集起来才能备齐有关问题的所有知识。在一名受过训练的督导的支持下，小组在一起工作最多一周的时间。他们建构团队、头脑风暴、采用所有可能的手段去测试解决方案、向高层管理者递交全面的提议报告。管理者必须对拒绝还是接受这些建议做出回应。他们可以说，他们需要更多的信息，但是如果他们这么说了，他们就必须组织一个团队在指定的日期内收集来这些信息。
“群策群力”小组将那些平时在工作中往往互相不信任的人聚集在一起，这些人事实上也许会互相指责。他们必须在一起度过一段日子。这个过程会打破障碍，创造一种公开坦诚的气氛。它迫使那些长期埋藏下来的问题浮出水面。它挑战了旧的思维方式，要求参与者担负起改进组织的责任。它创造了机会以及需要，让人们发挥他们的创造性。它还迫使人们做出决定，要采取什么样的变革。
在1991年，美国海关总署东北地区分局与通用电气一起参与了一个“群策群力”小组，来解决一个与该公司有关的客户问题。该分局的领导十分喜欢这个做法，要求通用电气的管理层派人进来帮助他们建立海关自己的“群策群力”小组。在1992年，该分局举行了30次小组会议，然后开始训练海关总署的其他人。
西弗吉尼亚州和北卡罗来纳州的州政府部门也开始使用“群策群力”小组。当肯塔基州的路易维耳市的副市长在苦于寻找一种能够让她带来更快改变的工具时，她也开始这么做。里恩市的市长杰里·亚伯拉姆森则向通用电气的董事会主席杰克·韦尔奇讨教这个工具是否可以用于政府的工作当中。在1992年2月，通用电气的管理者们给亚伯拉姆森提出了一个为期两天的类似做法。哈佛大学肯尼迪政府管理学院的戴维·肯尼迪在他的一份个案研究中对随后发生的事情做了记录：
该项目的目标是空闲的地皮和废弃的建筑物……大约4 000块空闲地皮和空屋子。大量的市政资源和资金被用来应付由此导致的市容、健康、安全和法律问题，牵涉一大堆政府部门。
政府的“群策群力”小组一开始漫不经心……然而，小组的基调开始慢慢变化。“很明显，有人一开始在想，妈的，我们必须待在一起，搞得好像我们对这两天很有兴趣似的，”道格·汉密尔顿警长这样说道，“但是，人们看见真的有一大笔资产——大约200—300万美元的样子——在被闲置浪费，因为以前没有人关注这个事情。人们开始变得有点兴奋了。”
“群策群力”小组想加快该市对那些闲置资产的获取和再开发工作。但是要想获得那些资产的唯一渠道，就是通过刑事法庭，一块一块来弄——这个过程“缓慢、昂贵，而且取决于那些讨厌搭理这类案子的法官的心情”。小组在这个问题上卡壳了。
来自通用电气的督导小组成员们假装不存在这样的法律障碍，然后想想在这样的情况下他们会怎么办。果然不出意料，该市的律师表示反对。但是“其他人都感到放开了脑子，一个有用的点子冒了出来。修改法律，允许民用而不是刑事法庭采取行动，并且动用该市的发展资源来促进这些被占有的财产发挥新的作用。”这就是该小组向市长提出的建议。
亚伯拉姆森对此结果印象深刻。他喜欢这个结果，而且他也喜欢他的政府如此的有活力。他立刻劝说州议会去创立一个行政法庭，来处理那些空闲地皮。那年夏天，新的法庭开始工作，与此同时，路易斯维尔市建立了它的第二次“群策群力”小组。
“群策群力”小组是一种“停工检修”。美国空军作战司令部前质量主管克莱顿·弗里希科恩上校如是说道。该司令部自1994年以来就使用了这一工具。他说，“群策群力”小组的参与者将他们日常的工作放到一边，“利用一周集中思考的时间，来产生高质量的创造性的点子”。
这个工具让我们能够去移除那些以前一直没时间去修正的问题。还记得这样一个故事吧，一个人看见另一个正在拿一把钝锯子锯树。这个人问：“为什么你不停下来把锯子弄得更锋利一些呢？”那个人回答道：“哎，我没时间啊。”现在，有了“群策群力小组”，我们就有时间了。
在美国空军作战司令部的第一批“群策群力”小组里，有一个小组将检查B1轰炸机的时间缩短了3天半以上，节约了42%的时间。另一个小组将检修一架战斗机的时间缩短了65%，因此节约了500万美元的开支。到了1996年，空军作战司令部已经有了二十几个“群策群力”小组，而弗里希科恩则在每一个空军作战基地都展开过相关的培训。
查克·路易赛尔中校负责领导一个空军作战司令部“群策群力”小组，其任务是检测在佛罗里达的恩格林空军基地，要花多久时间才能让一架F15战斗机做好战斗准备。恩格林基地出色地通过了检测，与空军作战司令部制定的24小时这个标准相比，要快5个小时。但是路易赛尔对此并不满意。他要求自己的第60飞行中队将司令部的标准减少一半，也就是缩短到12小时。“每个人都说，‘这简直疯了，你不能一下子就从这跳到那’。”路易赛尔回忆道。于是，他计划再尝试一次“群策群力”。
在1996年12月，该中队的大约30名成员停下手头的工作，转而专注于如何改变他们的工作方式。路易赛尔让高级管理者和专家，比如工程师，来回答任何问题或帮助解决问题。
一开始，成员们被分成4个小组，示范他们平时是如何工作的。在其他基地的工作人员这些外来者以及督导的帮助下，他们将这个过程录了下来，然后对工作方式进行分析，得出了一些改进工作的点子。
他们几乎立刻就发现效率有了很大提高。升空之前的检查一般要花费两个半小时的时间，但是一个小组发现，检查员花了很多时间绕着飞机走，或者来来回回地在工具箱里取东西。“一名检查员一共要走4 097步。”路易赛尔说。该小组给检查员配备一条工具腰带，改变了工作流程，这样节省了工作中走步的时间。这一改进以及其他做法使得时间减少到了70分钟。
另一个小组对卸载外挂油箱的工作进行了追踪，这项工作要花掉5个人97分钟的时间。在该小组对作业流程进行再造以及为每一位工作人员指定特殊的工作任务之后，这只需要4个人花12分钟就可以完成了。“这个小组着实火了一把，”路易赛尔说，“这就像是在看印第安纳波利斯的500英里跑道汽车赛(2)一样。”
一周过去之后，各“群策群力”小组将这些以及许多其他变化汇聚起来，组成了一条为F15升空做准备的天衣无缝的新流程。他们在最后一天对此进行了实验，那天飞行员需要执行一场训练任务。所有的战斗机在12小时之内准备完毕。
在“群策群力”小组中，所有的行动都被高度压缩了，必须在短短几天内完成，这就给参与者制造了强大的压力。他们的责任很大。成员之间的互动十分密集。而人们在“群策群力”小组里做的实际上是新工作：识别问题、头脑风暴、测试观点，然后，在最后的闪光时刻，向管理者汇报他们打算怎么办。“群策群力”小组解决了特定的问题，而且同时改变了组织的文化。
空军作战司令部和海关总署的实践者们指出了若干有助于“群策群力”小组取得成功的关键要素：
确保让高层管理者投入到这个过程中来，因为他们才是对建议做出最后决定的人。这点是必须做到的，千万别在出发的时候忘记这一点。
向员工们保证，任何工作变化都不会导致失业。正如弗里希科恩上校指出的那样，“没有人会提出让自己丢掉饭碗的建议”。
精心准备。在挑选要改进哪项工作的时候，要确保这是一项迫切需要关注的工作。在挑选“群策群力”小组成员的时候，要确保将所有掌握你需要的技术性知识的人都纳入进来。
让一名受过训练的督导来领导整个过程。像“全面质量管理”和“业务流程再造”一样，“群策群力”是一个高度结构化的过程，需要有一个掌握相关技巧的人来提供专门的领导，这个人要让整个小组像一个团队一样运转，要对问题有创造性的思考，要专注于解决问题的思路，等等。这名督导还将客观性和解决冲突的能力带入到这个过程中。
纽约市老兵事务办公室前主任乔伊·汤普森一开始先是用“全面质量管理”来培训自己的员工，但是很快他就觉得，这是不够的。“我们发现，那种解决小问题的小组无法解决我们的问题，”他回忆道，“我们必须引入一种根本性的变革。”“群策群力”小组所提供的有限空间和时间框架也不能创造出那种该组织所必需的连根拔起的变革。
当一个机构需要一次全面的重建的时候，它就可以使用“业务流程再造”。这种工具与“全面质量管理”和“群策群力”有某些共同点，但是致力于给那些过于复杂以至于无法在几天内就完成重塑的业务流程带来突破性的变革。
一些组织首先是进行再造，然后转向“全面质量管理”。他们认识到，虽然重新设计过的业务流程已经产生显著的改进效果，他们还是可以在作出转型之后继续得到改善。
“业务流程再造”关注的也是客户满意度和绩效改善，但是它更多的是一种持续的过程，而不是一种一次性事件。它是一项工程，而质量管理最多是一种哲学、一种做事情的方式。
《企业再造》一书的作者迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮是这样描述“业务流程再造”的：“这是对业务流程的根本性的重新思考和激进的重新设计，目的是在关键性的同步的绩效测量指标上取得显著的进步，比如成本、质量、服务和速度。”通过对一个组织大规模的工作流程一举做出重新设计，“业务流程再造”消灭或改变了许多人从事的工作，改变了职能部门和单位的组织结构。通常它也会给组织注入大量先进的信息科技。(www.xing528.com)
和“全面质量管理”一样，“业务流程再造”让客户对质量作出界定，将工作流程作为重新设计的目标。但是，“全面质量管理”是针对组织里数以百计甚至数以千计的次级流程做一对一的处理，而“业务流程再造”则重新设计复杂的、大型的业务流程：决定申请者是否有资格享受某项福利的流程、收税或儿童服务福利的流程、批准新设备或新购买的流程。
一些组织进行再造，是因为它们需要让自己的信息体系变得现代化。过去的做法是将他们低效的官僚流程自动化，哈默和钱皮称之为“为老牛铺路”（paving the cow paths）。现在，他们重新设计他们的关键流程，然后重新设计他们的信息系统。
“业务流程再造”并不是一个可以无条件使用的工具。正如《流程创新》一书的作者托马斯·达文波特所说的那样，一个组织通常有10—20个大的业务流程。一个“业务流程再造”工程从本质上来说是费力的，往往也会惹人不快。在它的承诺和回报之间，是复杂、费时、费神和陌生的风险。哈默和钱皮说：“只有当需要大动手脚的时候，才可以使用业务流程再造这一手段。”
“业务流程再造”的回报就是绩效上的重大进步。比如：
● 亚利桑那州的交通局利用“业务流程再造”减少了司机申请驾照的时间，从平均21天减少到了5天；
● 亚利桑那州的经济安全局为儿童专用人行道收集的资金翻了一番；
● 该州的家庭援助办公室将它用来决定申报者是否符合资质的时间从26天减少到了1天；
● 美国邮政署将批准大型设施工程的时间从8个月减少到了3个月；
● 美国国防部减少了大约2/3的医疗购买清单，在12年里节约了30亿美元；
● 美国社会保障管理局将决定申报者是否符合残疾人资质的时间从155天减少到了40天。
大多数人并不想逃税漏税。他们愿意在正确的时间里支付正确数额的税款。但是他们想把事情做对的良好意愿经常因为眼花缭乱的税表和纷繁复杂的程序而受到挫伤。
在1991年，明尼苏达州的税务局决定改变状况。他们决定将本部门的焦点从事后抓住那些逃税漏税者，转移到赢取他们对法律的遵从上。
对该部门的许多会计、律师、审计员和其他员工来说，这一新目标没有道理。多年以来，该机构的官员们一直假设，大多数商人是尽可能地少纳税，即便这意味着违反法律。于是，他们把一半的资金都用到了审计和税收员身上。他们中有些人习惯性地将那些按时缴税的人称为“摇钱树”，而那些不能按时缴税的人称为“人渣”。
但是税务局的新领导相信，变化将给该州带来更多的收入。“该部门的旧体系把注意力放到占人口5%的那些不纳税的人的身上。”时任助理财政局长康妮·尼尔逊这样说道：“我们想建立一个新体系，把焦点放到让人们更轻松地纳税上。目标是100%的自愿守法。”
为了实现这一点，他们要帮助商家更好地确认他们的税收责任应该有哪些、正确地填写表单、及时纳税。但是这个体系设计得很难做到这一点。该州将所有的商家都看成一样的。不同的商家得到的是同样的税收信息和表格，即便应用于他们的税收法是非常不同的。那些信息往往是过时的，因为税务部门要花6个月时间才能将相关的变化反应到税收编码里。已经使用了20年的电脑系统无法应付每年超过100万的报税业务，于是要花上几个月的时间来识别报税单上的问题，甚至花上更长的时间来征收该收的税款。当他们对一家商家进行审计时，可以花上3年的时间。
明尼苏达州在22年前就开征了销售税，作为一种临时性税收。与此同时，该部门增加了对新税种的行政管理，几乎没做什么事先的设计工作。20年后，销售税成了一种固定税收项目。“现在该是对此整个进行重新思考的时候了。”尼尔逊总结道。
导致这些问题的根本性原因之一，就是税务局内部各自为政的现象十分严重。6个不同的部门，向3个不同的助理局长报告，共同承担对销售税体系进行行政管理的职责。每一个部门只“拥有”一项单一的职能：一个向纳税人提供信息、一个审议报税单、一个审计退税等。这些各自为政的部门相互之间很少通气，更少关心整个体系的绩效。没有人对这个问题负责。
纳尔逊和她的同僚们识别出8个用以管理销售税的业务流程，每一个流程又有大量的次级流程。光其中的一项，报税并将信息输入到税务局的电脑中，就要平均花掉40天的时间。但是，当他们检查在这段时间里到底发生了什么的时候，他们发现只有14个小时才是“真正地在干活”。剩下的时间都用在了部门和客户之间的扯皮上。
他们意识到，不管他们如何拧紧现在的这个体系，它都不能产生出他们希望的后果，因为它就不是设计用来赢取客户的服从的。他们决定，不如把现有系统推倒从头再来：对销售税进行再造。他们要求员工们帮助建立和执行一个新的设计，从对现有体系的大扫除开始。
再造者们看上去设立了一个不可能实现的目标。这个新体系应该针对每个商家的不同情况和需要，量身定做出有针对性的报税政策和信息；在服务商家时，从根本上提高效率；处理报税业务并征收税款；减少纳税人填表的负担；让审计成为对纳税人来说积极的体验。他们相信，所有的这一切都会有助于人们遵守税务法律法规。
为了实现这些目标，明尼苏达州的改革者们自上而下地重新设计了6项主要工作流程、为商家量身定做了报税和填表程序、用整合起来的作业团队代替各自为政的部门、向一线的员工赋予决策的权力、为他们提供客户服务培训、改造人事体系、更新电脑技术、修改州法、向商家宣传这套新体系。
在经历了一段长时间的执行期后，新体系开始显示自己的力量。商家现在能够得到有针对性的信息和服务。他们可以电子填表。他们可以利用电话快速地解决自己的问题。绝大多数的新消费税缴纳者可以在一个小时内完成注册（而以前是6个星期）；剩下的人几乎都能在两天甚至更短的时间内完成注册。他们可以用一张支票一次性地支付他们的州税和地方税。
甚至那些接受审计的商家也给予税务部门以更高的评价。在1995年末，圣保罗先锋报业对一项州级调查的结果做了报道。在1992年到1994年间接受审计的500家商户中，有97%的被访者认为自己受到的服务是公正的。在对税务局是否考虑了纳税人的时间以及在传递信息中是否有效（包括帮助纳税人理解自己的权利）这两项上，该部门也得到了80多和90多的评分。
格雷格·西奇达是该部门的一位财政分析师，他参与了这次重建的领导工作。他是这样解释为什么税务局要将审计转变成为教育经历的：“我们在追求的，更多的是人们未来的守法，而不只是钱。我今年可以审计你，得到1万块钱。但是如果我教你怎么正确地遵守规定，在未来的40年里，不需要我自己出什么力，我就可以得到这些钱。”
很难去证明纳税人在遵纪守法方面是否有所改善，因为没有什么科学的方法对此进行测量。但是在1995年，该部门历史上一直存在的收税案件累积的现象消失了。
“业务流程再造”是自上而下推动的。高级管理者自始至终对项目实施指导。他们的权力对批准那些激进的变化来说是不可或缺的。他们的专长和眼光是必要的，因为中层管理者和一线员工往往只是知道他们自己所在的特定的职能部门，而不是更大的流程。此外，需要高层领导发挥领导力来克服来自员工的惰性和抵制。
通常来说，一组高级管理者选择需要进行再造的流程并确立绩效目标。“导航”团队的一名成员任项目的担保人，这名高层领导的任务是指导整个项目、保护它不受攻击、维系高层对它的承诺、保证团队所需的自愿与机构中的其他部门保持联络。团队中的另一位成员担任项目经理，他具体引导整个项目和员工团队来改变流程。
“在寻找这些和其他的关键角色时，你是在寻找来承担风险的人。”明尼苏达州的尼尔逊这样说道，她现在是我们在公共战略研究所的同事。“你要找的是那些即便在官僚机构里也是经验丰富的人。你要看他们的特性。”
没有哪两个再造方案是完全一样的。但是，大多数的“业务流程再造”都会经历三个典型的阶段：研究、重新设计和执行。明尼苏达州的重建小组将它们称为“好奇起来”、“疯狂动脑”和“动真格”。
第一阶段：好奇起来
研究阶段的目的是确认你当前工作流程的绩效，决定哪一个才是要再造的目标，以及为再造流程设定绩效目标。
只是去厘清业务流程常常是困难的，因为它们一般很难识别——它们已经被支离破碎地分解到那些各自为政的职能部门里去了。这“让人头疼，因为它要求人们跨过组织的隔离去思考”。哈默和钱皮注意到，“这不是一幅关于组织的图画，而是对目前正在做的工作的描述”。
在研究阶段，明尼苏达州的再造小组对相关对象进行了访谈，去了解他们在遵守部门的规定时是什么样的状态。该小组与关键的立法者以及机构管理者会谈，来决定他们为州销售税所确立的目标、它询问了财政业务和其他经济部门，厘清它们的最佳做法和绩效层级。来自不同职能部门的小组成员也互相描述了自己所在部门的工作。
最后，该小组厘清了该体系主要的工作流程，包括注册、信息和教育、填表和支付、处理交款、确保守法以及强制收缴。然后它将每一步工作的流程描绘出来，标示出所有步骤的顺序。没有哪个雇员或管理者知道所有的步骤。当他们将一份详细的流程图合并到一起的时候，尼尔逊说，他们发现“他们正在做的许多工作在下一步的时候一点用处都没有”。
接下来，小组决定对哪些流程进行再造。他们寻找支撑点，也就是为客户和利益攸关方创造显著改进的方式。这一决定往往是一个艰难的判断。如果项目的范围很大，引发的效果可能会颠覆整个组织。但是如果范围不够有抱负，“业务流程再造”就不会产生大的效果。尼尔逊说，要点在于要让整个规划“足够大到能够实现激进的突破，同时又足够小到能够通过执行来进行管理”。“业务流程再造”的老手会建议组织选择那些对实现组织使命和战略来说至关重要、那将会对大多数客户产生最大影响、那些最为迫切地需要修复，以及那些实现激进变迁最为可行的流程作为目标。
第一阶段：研究（“好奇起来”）
1．鉴别组织的使命和目标；
2．厘清现有的支持这些使命和目标的业务流程；
3．对现有业务流程的绩效进行评估；
4．选择一个或多个业务流程进行再造；
5．为新业务流程确定绩效目标。
第二阶段：重新设计（“疯狂动脑”）
1．从观念上的清理开始，为新体系的设计发展出新点子；
2．为新体系的设计选择关键思想；将它们整合进一个完整的流程设计中；
3．考虑相关的系统，比如技术体系和人事体系；
4．为向新设计的体系过渡设计方案。
第三阶段：执行（“来真的”）
1．确保高级管理层对新设计的首肯；
2．在小范围内对关键设计进行试点；
3．按照仔细协调好的顺序落实这些新变化。
明尼苏达州的再造团队选择关注6个流程：
● 纳税人的注册和信息登记。厂商在州一级机构登记，税务机关收集他们运行的信息，发放税收注册号。
● 填写报税和支付表。厂商与税务机关打交道处理报税和缴款业务。
● 向纳税人提供信息和服务。通过提供信息和援助，该部门帮助纳税人理解与销售税有关的法律、法规和程序。
● 处理业务归档工作。税务部门收集报税的相关信息，填补到电子数据库中。
● 确保严格守法。该部门对报税进行审核，识别出那些需要提供辅导来严格守法的纳税人。
● 确保支付和缴税。该部门通知那些违规的纳税人，收缴逾期费用。
最后，该团队选择这些业务流程绩效的延伸目标。“这是整个项目中最困难的部分，”尼尔逊说，“我们没有任何基础来做这样的事情。去设想应该有什么样的绩效是一件全新的事情。”
但是设定看似不可能的任务是关键。“它迫使再造设计团队为今天的实践去考虑替代性的方案，”尼尔逊说，“这有助于突破性的思考过程。”这些目标也让不同的职能部门有了降低他们门槛的动力，相互之间进行协同思考，否则，他们就不可能实现那些雄心勃勃的目标。
在设定目标的过程中，尼尔逊说：“你想要的改进不仅仅是20%或30%，你想要的是100%。”但是税务局的再造小组不知道他们到底能做到多好。“我们不得不摸着石头过河。”她这样说道。该小组设立的目标显示在下面的文本框里，他们问自己，哪个层次的绩效才会既让守法者和利益攸关者满意，又有助于组织实现其100%自愿遵从这一总体目标。
第二阶段：疯狂动脑
明尼苏达州的导航团队为6个关键流程中的每一个都创建了再造小组。每个小组最多由12名成员组成，由一名指派的项目督导领导。工作人员参加一个为期三天的培训会议，标志着第二阶段的开始。然后他们开始重新设计业务流程，厘清出变迁所需要的成本和收益，然后制定一项“过渡”方案，从旧流程转到新流程。
他们的手段中的一个重要组成部分，是一种改变文化的工具，我们称为“让习以为常的东西浮出水面”。它有助于成员们去思考那些不成文的、往往未能言说的关于他们的组织应该如何运转的假设。比方说，税务机关最为重要的一个假设就是对纳税人来说什么意味着“公平”。大多数员工认为这意味着对所有的纳税人采用同样的方法。有些人，包括尼尔逊在内，则认为这些流程应该量身定做以反映纳税人不同的需求。“如果有人不理解人们希望他们去做什么，”尼尔逊说，“那么你就不能把你给其他人的东西活生生地塞给他们。如果他们不能阅读或者理解这些东西呢？”
量身定做服务这个想法还挑战了另外一个假设，那就是机构的工作人员只应该按章办事，而不应该做出自己的判断。如果让客户满意是最重要的事情，那么，工作人员就需要拥有适当的自由裁量权从而更好地服务客户。规则不可能面面俱到。
“除了少数几个外，我们将大多数这样的假设都抛弃了。”尼尔逊说。这给了设计小组重新思考的自由。
然后，他们展开头脑风暴，去想那些有可能会有助于实现那些延伸目标的点子。许多点子都涉及废除那些重复、费时或方向错误的步骤。由于他们是在设计理想化的流程而不仅仅是试图改善现存的程序，因此，他们会想出“不同的和更有戏剧性的点子”。尼尔逊说。他们依靠那些由再造专家发展出来的设计原则，包括：
围绕结果而不是任务来组织工作。为了确认正确的后果，去询问客户（或者，在某些情况下去询问执法对象）他们想要什么，然后组织相应的程序去实现它们。从客户的角度来看问题。“客户的声音是让人们作出改变的最强动力，”尼尔逊说，“人们想把工作做好。当他们听到客户的问题而且他们能解决这些问题的时候，他们就会解决问题。”
使用平行的而不是连续的流程。放弃一步一步的、流水线式的设计；厘清那些可以同步进行或者在平行的轨道上运行的活动。正如拉塞尔·林登在《无缝隙政府》一书中指出的那样：
一个流程中的步骤越多，就越有可能犯错误、拖沓和阻碍传递信息。当每个部门只是负责产品的一个方面，然后再将它传递给下一个单位的时候，一旦发生错误，就几乎不会有什么人负责，而是相互指责。一个平行的流程会加速进程，使得错误能够更快被发现。
接着，各小组将他们的点子汇聚到一起，让它们整合成一个整体。他们依靠的是两大支柱。第一，纳税人应该根据他们的不同需求和过去的支付表现区别对待。第二，“工作人员有更多的责任去解决税收问题，以及被赋予更多的资源来做这样的事情。”他们要拥有“更多的权威和机会……去完成一项给定的工作。工作人员将能够现场解决问题，而不是将案子转送给其他部门”。
然后，小组开始处理他们的重新设计所带来的问题：如何最佳地使用信息科技，设计新工种，为了让新流程运转而需要在人事体制上作出的变化，发展出一套测量他们绩效的体系。
最后，他们设计出一套体现变迁过程、程序和成本的过渡方案。他们还详细说明了如何让该体系能够转型来适应新的职业设计、新的信息和沟通体系、新的技术；该机构应如何让执法对象知道发生了哪些变化。
在1992年8月，改造者们向部门领导递交了一份67页的再造建议书。建议书列举了要想让新的设计成为现实，特定变化所需的资源。包括：
● 为纳税人设计出一套量身定做的报税表格、程序、指导手册和自我评估工具；
● 针对消费者服务技巧、争议处理、信息采集、新销售税程序、新科技和新职业技能进行强化培训；
● 创建一个新的职业类别——“岁入税专家”——为特定的纳税人提供信息、教育和服务；
● 采用联网的电脑工作站、广泛采用新软件和提高数据库的存储能力、建立双线电子沟通系统、运用扫描和摄像科技；
● 废除做税时繁杂的要求；
● 采用新方法对员工进行评估；
● 对一系列州法进行修改；
● 向商会和单个的纳税人宣传新的流程；以及
● 为税务职业人士提供特殊的教育课程。
该团队对他们提议的销售税改革做了大量的解释。他们估计这次转型将花费320万美元，不包括员工时间在内。
第三阶段：来真的
明尼苏达州的再造小组意识到他们提出的建议已经超出了税务机构一次所能消化的能力。他们将再造的执行拆分成14个独立的“单元”，每一个都包含一个重要的变化点，花费大约两年的时间来完成。
大约六七个执行团队每天开会，商量如何来落实这些单元。他们先在小范围内对一些关键变化做试点，来确认它们是否管用。
慢慢地，他们开始重新构建组织的流程图，用有效的和整合的工作流程对大多数职能部门进行改造。他们给大多数工作被裁减掉的员工重新安排了岗位，虽然有一小部分人被解雇了。这些团队还开展培训、引入新科技、建立了一个电脑化的沟通网络，可以让300名员工交换他们的想法和保持对进程的了解。他们用新信息技术修正了技术上的小故障——比方说，文件扫描仪之前在扫描销售税表格的时候总是出问题——他们还与立法者合作，确保能够得到对变化的政治和功能上的支持。
在1993年8月，该机构引入了它的新注册和登记流程，迈出了执行中的第一个重大步骤。到1995年末，所有的6个新流程都完成了大多数之前被认为想都不敢想的目标。
每一个纳税的商家都有一个个人的用户名，以及针对其特殊情况的报税单，节省了70%的时间来提交电子表格。支付问题在90天内可以得到解决。大约60%的新商家注册可以在1个小时内完成——而之前要花6个星期的时间。该机构在销售税法律上引入了4项修正，而且没有花几个月的时间，而是几天之内就完成了。
新商家第一次可以通过电话或传真进行登记——超过一半的人选择这一手段。纳税人每年少提交40万份报税表，减少了35%。他们可以用一张表格和一张支票缴纳28种州税和地方税。他们提交的信息的准确度也增加了98%。
再造是一项艰难的工作。它在启动时就很艰难：要政府清空头脑。某些立法、行政或司法律令也许是无法避免的。那些喜欢对机构进行微观管理的立法者也许就会这么做。很多时候，若干家机构共同承担某项业务流程的各个部分，但是它们不会合作进行再造。由于财政收入有限，那些被任命来管理这些机构的官员们追寻短期的创新，而且他们一般都不愿意去做带有风险的、费时的再造工作。
在众多不同的利益攸关方中，任何一个人——中层管理者、工会、利益团体、中央机构官员和立法者——都可以阻止再造工程或者中止相关进程。由于高层管理者常常变来变去，很难让一个组织的领导层关注自上而下的转型。
我们关于政府采用“业务流程再造”手段的研究，揭示了一系列要想获得成功的关键经验，它们有助于帮助改造者们克服上述潜在的阻碍。
确保同时维持高层管理者的参与。“别在没有高级管理者参与的情况下开始‘业务流程再造’。”康妮·尼尔逊如是说。只有他们才能保证该项目所需要的资源和政治支持。只有他们看得见的热情才能让管理者和员工们敢于去冒风险。而且，要确保让他们理解再造是什么。带他们去参观那些已经采用了这一做法的地方。当项目开展之后，让他们随时知道事态的发展。
预先考虑到雇员对裁员的恐慌。在CSC索引咨询公司1994年提交的再造报告中，他们承认，再造中最为困难的部分，是员工们担心丢掉自己的饭碗。政府部门里也存在同样的问题。某些机关保证，那些职位被裁减掉的员工不会被解雇，相反，他们会被调到别的工作岗位上去。
预先考虑到要对行政管理体系进行重新设计的需要。正如明尼苏达州的税务改造方案所显示的那样，再造工作流程往往就必须对人事和信息系统进行重新设计。“我们从工作流程开始，然后到最后，我们说，所有的一切都必须改变。”纽约市老兵事务办公室主任乔伊·汤普森回忆道，“如果你不改变你补偿和测量绩效的方法，如果你只是试图改变工作流程，你不会实现你的目标。”
确保获得政治支持。组织不可能瞒着民选官员搞再造项目；这项工程牵扯到太多的人，太招人显眼。最好在项目的一开始就获得政治支持，所以当激进的变迁到来的时候，它能有所准备。不管怎么样，管理者们通常都得请求民选官员给予再造所需的资源。明尼苏达州的团队在一开始就邀请了关键立法者参与了进来，把他们当作是重要的利益攸关方。他们询问政客们关于销售税体系有什么样的期待，然后将它们吸收成为项目的一个部分。他们每90天就向立法者们就项目的进展做一次简报。很少有政客不愿意从政府绩效的显著改善中分得一份荣誉，这也有助于产生一些短期的改进措施，于是民选官员不必等两到三年才能宣布成功。
让工会参与进来。要想让再造一帆风顺，就要在项目的一开始寻求与工会建立伙伴关系；如果与你打交道的工会领袖比较理性，就让他们参与到决策中来。至少要让他们知道项目会走向何方以及将如何实现这一目标。一般来说，工会最关心的是这个项目将如何改变职业的界定和分类，以及它是否会导致失业。在项目的一开始，没有人知道问题的答案，所以要坦诚。如果工会领袖们不相信管理者，他们就会怀疑结果是否最差，然后抵制。
利用外部人士帮助你的组织从外部思考：顾问、客户、立法者、其他机构的雇员都是可以选择的对象。哈默和钱皮说，每两到三个内部人士配一个外部人士是一个正确比例，所以，如果那个人有着新鲜的视野、愿意改变现状，就把他或她带进来，让其成为改造小组的一个部分。鼓励他们去问幼稚的问题、打碎假设。明尼苏达州的每一个再造团队都包含一个“酵母”——一个对当下的流程一无所知的人。
想象一切障碍都已清空，即便事实上并非如此。在《无缝隙政府》一书中，林登建议，即便你无法摆脱法律法规的限制，你还是应该想象你已经清空了这些障碍。“要点是，尽可能多地让创造性的观点流淌出来，允许看上去匪夷所思的想法百花齐放。”他说，“如果设计团队能够用最轻快和愉悦的方式来进行头脑风暴，它就会发现，在明显可笑的点子里，也许会露出突破性的思想。”
当纽约市老兵事务办公室启动这一工程的时候，汤普森主任就为启发新思想设定了这一步骤。“我给了他们这样的假设。如果你是一家公司的头，必须与其他提供同样服务的公司进行竞争，你会怎么设计？我说，现实会让你从理想化的设计中缓过神来，但是，让我们先从理想化的设计开始。”
正如林登所说的那样，先是进行头脑风暴，然后比照着现实的限制因素，仔细审查那些观点的可行性。
与整个组织就“业务流程再造”进行沟通。在一个组织中，再造工程是一个巨大的、持续的和吓人的事件。谣言和误报会满天飞、通过新闻简报、专家陈述、项目吹风会以及其他让人们可以发问的形式，把正确的信息传递到人们的手中。尼尔逊的团队采取了一种他们称之为“3O”的沟通哲学：开放（Open）、经常（Often）和自始至终（Onest）。他们利用电子公告板来共享信息，并厘清员工们提出的问题和议题。
但是，即便做了这些努力，也不能满足所有人对信息的需求。“来自员工的最常见的问题是，‘我的饭碗会怎么样’？”尼尔逊说，“我们在第二阶段无力回答这一问题。这有时候被当作了‘隐瞒事实’，即使这就是事实本身。”再一次的，一个解决方法是做出保证。如果你能够诚恳地这么做，那么再造就不会导致裁员。另一个办法就是把普通员工拉到“导航团队”中来，这样他们自己就会亲眼看到，当领导们说他们不知道就业形势如何发展的时候，他们是诚实的。
留心“分析带来的瘫痪”。再造要依靠大量的分析。但是再造顾问和有经验的参与者会警告说，许多组织都走过了头，试图制造出他们当下流程的详细模型。“过分的分析，”哈默和斯坦顿说，“是对时间的极大浪费”。
通过分析，你将得到大量的关于当前流程如何运转的详细信息，而这些信息都是你接下来要抛弃的。把太多的时间花费在分析和归档上会阻碍想象。你变得过于关注旧体制是如何运转的，这样你就无法构思奇特的方式。
明尼苏达州的再造团队设立了一个原则：对当下流程的理解要适度，足够做出决策即可。“进一步的工作会让你得到更多的细节，但是不要给决策过程画蛇添足。”尼尔逊说。
哈默和斯坦顿建议再造者给花费多长时间来分析当下的流程设定一个限制——一个“时间盒子”。“4—6个星期通常足够让一个团队达到对再造来说必要的理解水平。”他们说。
保持节奏。由于再造要花费很长的时间，失去心气神是一个可能性很大的风险。“如果一个项目过于缓慢”，尼尔逊说，“机构就会感到无趣，也许就会失去动力。”
哈默和斯坦顿说，在产生某种后果之前，一项工程不应该超过1年的时间。“如果你在1年多的时间里还没有让再造的效应显现，”没有带来什么具体的业务上的收益，他们警告说，“项目就会死掉。执行管理层也许就会失去信心，开始撤出他们的资金。”
当明尼苏达州的“业务流程再造”在1991年开工的时候，当时的部门经理唐·特林布尔就担心这不过是又一次的心血来潮。“我是那种当（高层管理者）十分在意的时候提出问题的那种人。”他解释道，“当时战鼓擂得隆隆响。”在员工会议上，特林布尔公开表示了怀疑。
尽管如此，他还是被带入到了项目的第一阶段，那时他开始同意一次全面的重新设计是需要的。“那个事情对我来讲说得通，”他说，“但是目标和后果看上去太激进了……它吓着了我。”
然而，当一名项目共同领导离开了税务局后，特林布尔接管了他的工作，引导着“业务流程再造”度过了第二阶段。这并不容易。“纸上谈兵是一回事，实际操作是另一回事。虽然我们已经做好了设计，但是我并不认为所有的人在头脑中都知道重建后的组织——这个新面孔——将如何变成现实。”
到了1996年，激进的流程设计和为1991—1992年设计的不可能的绩效目标，都已经成为实际工作中被接受的现实。该机构向前迈进了一大步，而它的成员们现在理解了“更聪敏地工作”是什么意思。特林布尔总结得很好：“再造给我们的未来做好了准备。”
而这也许正是更聪敏的工作流程所做的最有价值的事情。
(1) silo，该词来自silo effect（谷仓效应），指的是组织内部分权过度，导致各部门无法沟通，就像农舍之间高耸的谷仓一样，而这种各自为政的现象会让组织无法创造最高价值。——译者
(2) Indianapolis 500，美国历史最久的高速跑道汽车赛，也是世界上赛速最快、最危险的汽车赛。——译者
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