当彼得·哈钦森在1989年成为明尼苏达州财政长官的时候，该州已经面临预算不足的局面，而他的任务就是让局面不至于失控。在上任后的头几个星期里，他所做的事情，就是仔细评估明尼苏达州为自己挖下的这个坑到底有多深。虽然有好几种方法可以让该州摆脱困局，但是没有什么魔法药方可以起到立竿见影的效果。两年预算中的6个月预算已经没了。哈钦森审视这个财政漏洞的时间越长，就越觉得它深不见底。
后来，哈钦森有了一个灵感。财政亏空的全额基本上等同于州政府雇员根据过去的增幅和当前的合同而对次年他们薪水涨幅的预期的总和。哈钦森的点子是，推迟这种常规的薪酬增长直到经济恢复以及财政收入回到正常的水平上来。
带着急迫的心情（以及不少天真的想法），哈钦森向鲁迪·珀皮奇州长递交了他的计划。州长看上去赞同这一方案，他只是要求哈钦森在下周的联席会议上做一次陈述。
哈钦森带着一叠幻灯片参加了会议，他很有信心，觉得自己准备的那些图表能够说服与会者注意到该州的财政挑战有多么严重，以及他的提议是多么明智。他满怀激情地开始了自己的陈述，觉得自己论点的逻辑无懈可击。但是，坐在前两排的两个人不停地窃窃私语，还偷偷地笑。哈钦森毫不气馁，继续滔滔不绝，以一名改革者的热情说道，要想赢得市民的信心，就需要把预算拉回到正常水平。他富有激情地结束了陈述，用一番鼓舞人心的话语道出了自己的结论。然后他关掉了投影仪，转向了坐在前排的那两个人，问他们到底什么事情那么好笑。
“呃，”其中一个人说道，“你的陈述很华丽，但是很明显，你不知道自己在说什么。”
哈钦森刚刚上任没几个月，虽然心里犯嘀咕他们怎么知道自己知不知道自己在说什么，但是仍然用平静的口吻回答道：“你为什么这么觉得？”
“因为你不知道这个地方是怎么运转的。你看，这就像每年春天我们要粉刷我们的房子一样。渔季的第一天，就会有人命令说，我们要把屋子的里里外外都粉刷一遍。你告诉我们不要浪费纳税人的钱，但是每年我们都不得不错过渔季的开钓日，来粉刷我们那些不需要粉刷的屋子。”
哈钦森感到很震惊：“那你们到底为什么要粉刷那些不需要粉刷的屋子呢？”
“你是学财政的吗？”另一个人笑了起来，用身子戳着他的伙伴。然后，他一边摇头一边解释。
“听着，在春天，也就是这个财政年度结束前不久，他们就会把所有剩下的预算积累起来。他们知道，他们必须把这笔钱花光，因为，他们如果不花光，你们财政厅就会把这笔钱收走，然后在下一年的时候，在预算里就会把这笔钱砍掉。如果我们按你想的那样去做，也就是为纳税人省钱，那么，我们的预算就会缩水。你说得很好，但是事实是，这笔钱，你要么花掉，要么就丢掉。”
就在那一天，哈钦森才意识到，那些为预算、会计、购买、人事和审计而创造出来的实际的系统，远远要比民选官员或部门领导所做出的所有声明都强大得多。是这套体系在驱使那些官员，而不是相反。这也是为什么政府雇员将那些驱使他们的组织称为“控制组织”。在那一天，哈钦森还意识到，这些体系正在以节约为名，制造大量的浪费。
哈佛大学商学院教授罗伯特·卡普兰这样说过：“对一名执行官来说，做账的时候，只有两件事情是重要的。其一，你是否知道你所在组织的战略是什么；其二，你的会计系统是否也知道。”我们要补充的是，你的预算系统、你的人力资源体系、你的购买体系以及你的审计体系也需要知道。
政府中的大多数行政管理体系都是被设计用来辅助科层体制的。反过来，人们发明官僚制是用来消除之前就存在的腐败和行政混乱的。官僚制的首要原则是，人们爱撒谎，所以必须受到控制——这也是为什么一份报销单往往要9个人签名才能报账的原因。这也是为什么司机们可以在15分钟内就更新他们的驾照，而政府雇员要花7个星期的时间才能报销出差的费用。
一般来说，那些运行行政体系的人会将这个体系看作保护纳税人不受政府雇员滥用权力危害的手段。这些老信条的守护者们没有看到的是，他们的行政体系正在采取一种与他们的组织非常不同的战略。他们的组织想要更好的成果，然而这些行政体系希望更强的控制。这些体系赖以存在的基础假设是，遵循程序规则将会达到与市民们所希望的规范一致的行为，比如公平、公正、低开支以及以绩效为基础的决断。100年前的政府缺少的正是这些规则，由此导致的腐败激发了20世纪早期的进步主义运动。
我们现在可以宣布的好消息是，进步主义运动的确取得了胜利。这些体系确实发挥了它们的作用。与20世纪早期相比，政府内部的腐败已经减少了很多。坏消息是，我们仍然受到那些旧时代产生的体系的束缚。政府外部的变化要比政府内部的变化更快。尽管过去几十年里已经有了一些成功的改革，过多的行政体系仍然在束缚着政府雇员，无视后果、制造浪费。在这样一个财政危机常在的时代里，我们需要的体系是，不再束缚雇员，而是要论功行赏和提倡价值。
尽管现在已经有了很多的模式，但是对预算、财会、人事、购买和审计体系的改革仍然是有难度的。很少有政客理解这种改革；这种改革在政治上不吸引人；许多掌管这些体系的人将每一次改革都看作对公平公正、低成本和绩效取向的决定等原则的攻击。这也是为什么任何一项改革措施都要首先明确承认这些原则的绝对价值。行政改革必须符合下列条件：
在第一部分我们讨论了如何编制让公民们愿意支付的预算。但是订立预算只是事情的一半。在预算得以确立之后，它还必须经受管理，必须面对政府每天所要面对的所有千变万化的环境。然而，大多数预算办公室都把它们的管理者管得死死的，日程上排的都是些打电话的活。它们不允许把当年的剩余挪到次年，不允许将钱从一个账户转到另一个账户上，也不允许在未经特殊授权的情况下，改变职员与合同之间结合的状况。一些预算办公室甚至走得更远，它们要对每一项雇佣或开支决定进行审核和裁决。
预算机构将管理者们绑得紧紧的，它们所采用的主要工具，就是以开支为基础的支出项目。它们命令管理者们提供支出的细节，繁琐到折磨人的程度，然后利用这些细节来绑住管理者。正如《改革政府》项目所报告的那样，10年前在一个军事部门，基层军官光修缮房屋就有26个账户！全国绩效评估委员会则举例阐述了这种做法所带来的浪费。它举了一个例子，一个基地的扫雪机损毁之后，它没有了相应的设备。预算上没有列支相应的支出项目去买一个新的，但却列支有钱去做维修。于是，管理者们利用这笔钱去租赁他们所需要的扫雪机。不可思议的是，租赁的年费用——10万美元——与买一个新车的费用是一样的。
这只是众多例子中的一个，说明预算系统实际上是如何鼓励公务员们去浪费的。最声名狼藉的例子，是许多文献中已经讨论过的每个财政年度末的疯狂开支。精明的管理者们会花掉每一分钱，从而确保明年他们至少可以得到同样多的钱。许多管理者其实知道怎么做可以省下5%—10%的钱，但是如果你不能用这笔钱来做你想做的事情，你又何苦去承受重建或裁员的压力呢？谁愿意把钱省下来，然后唯一的后果就是让这笔钱被拿走，最后再分给那些大手大脚的其他管理者呢？
你也许觉得，管理者们可以申请授权把钱从一个账户转到另一个账户。但是预算机构常常是这样回答这个问题的：“谢谢您的建议，但是，您不可以这么转移。既然您省了钱，我们在别的地方需要钱，所以我们会把它取走。谢谢。”一个聪明的管理者很少会两次犯同样的错误。
正如《改革政府》所说的那样，老式的预算“让管理者们陷入昨日的重点之中，而昨日的重点很快就会成为明日的浪费”。那种为了防止不良管理而实行苛刻的财政管制的做法，已经使得优秀的管理不再可能。
当然，每一个组织都有例外。在面对危机时，几乎所有的政府都能打破规则，找到它们所需要的灵活策略，然后把事情搞定。在面对紧急情况时，每一个来自第一线的人都可以到预算机构申请经费，只要他能清楚地说明任务、预期的后果和来自上级的授权。这也是为什么在洪水、飓风、雪灾以及地震之后，我们会发现例外情况的原因。但是，今天政府的财政状况是一场全国性的紧急状况。我们需要把我们在面对灾害时所采取的例外做法化为每天的日常规则。
要想做到这一点，政府就需要采纳我们在第三章中曾简要描述过的“结果取向的预算编制”。于是，他们需要对预算规则做出一些基本的改变。所有（下面要罗列的）这些改变在过去的10年里已经被广泛采用，并获得了巨大的成功。
提供现实的节约刺激。让那些省下钱来的机构保留一部分或者全部节约下来的经费，用于员工的收益共享或用于改善其绩效的投资（参见本书第八章）。比方说，华盛顿州就在1997年创立了一个节约刺激方案。政府机构可以保留它们一般性节约经费的一半——这些经费不得与津贴或者其他规定好了的开支有关。这些省下的钱（份额要大得多）被用于改善中小学教育的教学建设和技术，以及在高等教育中发放给杰出教授、研究生奖学金和用于奖励大学教师员工。这些机构可以将节余中它们可以支配的部分投资到之前的项目中，用来改善相关的服务。比方说，在2003年，大多数节余都被投资到了培训、科技和工作流程的改善上。自1997年以来，相关机构已经累计节约了3 100万美元，并为教育提供了另外2.27亿美元的资金。在这项方案实施的头几年里，节约下来的钱更多——毫无疑问，这是因为管理者们对激励方案做出了回应，快速地将运营中明显冗余的部分节约了下来。
英国、加拿大、澳大利亚、瑞典和许多美国州政府也允许政府机构分享它们的节余。不过，如果你要这么做，就请注意，不要给这些机构设立太多的规定和障碍。因为管理者会回之以不屑，将分享预算节余看做不过是另一种他们最终会吃亏的官僚游戏而已。要想实施分享预算节余的工作，有5个重要的方面需要注意：
1．要想证明自己有资质参与这项方案，相关部门就必须证明自己的绩效没有滑坡。（你不想让它们通过裁减掉有价值的服务来节约经费。）
2．确保这些机构可以自己保留的经费达到一定数额。我们推荐50%。
3．只能将节余用于收益共享红利，以及不会增加该机构长远运营成本的投资上。
4．要求这些投资通过某种方式与改善绩效联系在一起，比如加强服务、削减开支、提高员工技能或士气，等等。否则，这个方案有可能因为遭到那些认为每一项政府开支都是浪费的批评者的抨击而变得脆弱。
5．对这些节余进行保护，避免以预算平衡为理由进行回溯性查抄（retroactive raids）。如果预算机构对可以分享预算节余穷追不舍，管理者们就可能得出结论说，这种激励不过是一种虚假的承诺，很快，就不会再有人省钱了。
作为对不停变化的环境的反应，应给予相关机构以灵活性，允许它们在不同的预算项目之间重新分配资金。解决预算僵化所带来的问题的最好方案，就是给予管理者们“整笔运营预算”（lump-sum operating budgets），而不要对开支明细进行限制，允许他们把经费用于自己觉得合适的地方。英国、澳大利亚和新西兰都已经采取了这一做法，因为他们已经创立了一种让管理者对机构绩效负责的体系。他们现在关心的是如何控制结果，而不是控制这些机构如何花每一分钱。次优的解决方案是，赋予管理者们在开支项目和账户之间自由转账的权力。
创建一个创新基金。各机构可以利用创新基金这笔钱来进行投资，用于改善服务、降低成本或者同时追求这两个目标，就像我们在第十一章里所描述过的衣阿华州转型奖助基金一样。这一工具也应用得非常广泛。空军作战司令部成功管理着一个1 000万美元的基金。弗吉尼亚州的汉普顿市将年度分享预算节余中的10%投入到它的创新基金中。当每一笔投资与特定的回报——不管是否财政回报——联系在一起的时候，这些基金最最有效，这样的话，这笔基金就可以得到补充，或者换来政府服务质量的改善。
当初个人电脑刚刚开始出现的时候，明尼苏达州一所资源丰富的社区学校决定开设一门电脑课。由于这所学校隶属于州政府，因此被要求从州政府的购买办公室购买电脑。他们提前两个月提交了订单申请，发布了课程的广告，而且很快基本上就满员了。但是就在开课前两天，他们被迫取消课程，因为购买办公室还没有下订单。购买办还在等待其他的机构来提交类似的申请，这样团购时就能享受一笔大的折扣。当被问到为何他们事实上破坏了这门新课程的时候，购买办的人说，没有办法，他们的工作就是以最低的价格购买。
对管理者们来说，传统的政府购买体系令人沮丧，而且极度浪费。当得克萨斯州对公共部门和私营部门的购买成本进行比较之后发现，州政府每购买1美元的东西，就得花掉5.5美分的手续费，而私营部门却一分钱都不用花。光购买科技产品，州政府和地方政府每年就要多花15亿美元。
副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会曾对联邦政府的购买体系进行过调查。该委员会的成员发现了类似的问题。比方说，联邦政府要花比私营部门4年多的时间来购买一项重要的信息科技系统，这就意味着，当这套新系统被买进来的时候，事实上它已经过时了。一名观察家将此戏称为“用486的价格买了台286电脑”。戈尔1993年提交的报告对这整个过程进行了严厉的抨击：
历史有助于解释我们当前的体系。当约翰·奥古斯塔斯·罗布林建造布鲁克林大桥的时候，人们传说他设计的承重量是当时人们预期的20倍。为什么？因为纽约市的购买系统当时被认为腐败透顶，罗布林担心按照正常规范申请的建筑材料会在关键标准上出现短缺。必须承认的是，联邦政府系统还从未向19世纪的纽约市那样腐败透顶。但是，即使在今天，支撑许多联邦购买条例、法律和政策的假设，仍然与罗布林对纽约市的担心是类似的。那就是，每个人都在试图欺骗政府，因此，每一种可能的情况都必须在可控的范围之内。
我们制定了汗牛充栋的法律、条例和监督制度，这个体系建立在这样一个假设的基础上：如果被赋予了自由裁量权，管理者和购买员就会草率地乱花纳税人的钱。让管理者自己学会节约、做出明智的决定以及对结果负责——对我们的政府来说，这样的理念仍然是新鲜事物。
在戈尔副总统、克林顿总统和约翰·格伦参议员的敦促下，国会在20世纪90年代通过了两项重要的购买改革法案。这套体系仍然不够完美，但是已经有了很大改善。在1997年，全国绩效评估委员会这样报告说：
整个体系正在被彻底重建。国会在此方面提供了巨大帮助。它通过了1994年的《联邦购买简化法》和1996年的《克林格科恩法》(1)。五角大楼已经（与供应商）签订了常年的合同，同时越来越多地使用商业手段。在新C—17运输机和新智能军备方面，这已经节约了27亿美元。较小规模的购买也有所改善。比如，陆军现在花2.29美元的价钱而不是之前的6.75美元购买一个野战包。这些节约都累积了起来。
政府过去在购买诸如订书机、书本和单项软件这样的小东西的时候，和买大件没什么区别：文书工作就需要花掉50美元甚至更多。政府支出的费用到了荒谬的程度：一个4美元的订书机会花掉54美元，然后还要花好几个月的时间填表，才能让那个需要订书机的人拿到它。供应商也不会很开心，因为4美元的东西却要花两个月到三个月的时间才能从财政部那里拿到支票。
在1985年的时候，商务部的5名雇员曾研究过如何对小型购买进行简化。他们从私营部门那里得到一个非常常识性的主意：信用卡。在一项落基山银行卡系统的试行项目中，500名员工被配发了Visa卡。毫不奇怪的是，这取得了成功。1993年时，全国绩效评估委员会推荐这个项目应该大力推广。今天，政府已经用这些卡购买了超过1 000万美元的货物和2 000万美元的服务，已经节约了超过7 000万美元，提高了把所需品递交给使用者的速度。总共加起来，改革已经为纳税人累计节约了超过120亿美元。
许多州政府和地方政府也纷纷跟进。密尔沃基市发放了购买卡，让商品的购买变得更加简单。在发现41%的购买申请都低于5 000美元，而且只占到了总购买额的2%不到之后，该市还将各部门自行购买的限额提高到了5 000美元（当然需要由购买官员进行审计）。购买部门将简化了的程序指导放到了局域网上，这样所有的管理者都能轻松知道规则是什么。它还使用数码技术来加快购买过程，并提供更好的管理报告。结果是，密尔沃基市得以裁减掉2/3的雇员和节约了超过55%的预算。效率得到了提高，执行成本得以下降。
为了让每一分钱花得更有所值，我们推荐下列几个基本的购买原则：
给予管理者对购买更多的控制权，以及更多的责任。增加管理者自己购买物品的决定权，并提高到一个合理的水平。发放给他们用来完成所有这些交易的购买卡。
用“最佳价值”代替“低支出”。太多的组织将低支出作为购买的唯一基础。太多的购买规章实际上要求他们这么做。但是一个不耐用的便宜货或者并不真正符合需求的廉价服务并不是一项好的交易。“最佳价值购买”对所有的政府购买员是一种挑战，它要求让每一分钱都发挥最大的价值，而不是最低的价格。它要求购买员们去考虑产品使用期限内的总成本，包括运行和替换成本。它还要求购买员们去考虑供应商过去的表现、产品或服务的质量，以及声明的技术表现。其他重要的因素还包括供应商的财力状况、交货的时效性、培训所需要的成本、对解决方案的现实风险评估、获取技术支持的难易程度和成本，以及一个合理的测试和质量保险方案。
让商品的购买变得简单化和自动化，扩大符合资质的购买品清单。在政府里，购买商店里的成品要比其他产品简单得多。没有必要经历一系列繁杂的过程：撰写详细的说明、进行评估、对供应商进行资质审核等等。而且，通常情况下，商品的供应商也足够多，市场竞争会以合理的价格提供优质的商品。让我们这样想一想：如果你能够在“史泰博”或者“欧迪办公”这样的专卖店买到东西，为什么要让官僚主义的复杂程序浪费人们的时间呢？不如使用批准了的主商品清单、创建电子化的目录、在线购买产品，并坚持要求供应商经常更新他们的价格。保持对清单的关注，因为昨日的特供商品明日可能就成为了日用品。比方说，个人电脑曾经一度是特殊用品，但是今天它们绝对已经是再普通不过的产品了。
加利福尼亚州的购买员们决定不用他们自己劳神去制定主合同。他们把联邦总务管理局合拢的清单拿过来，觉得这个单子已经够好的了，于是决定：加州的政府机构可以从那些联邦政府已经验证过的任何一家商家那里购买商品，让它们成为加州方案的一个部分——上限是25万美元。这种做法让人们的选择更广、价格更低，而且使得许多产品和服务的购买变得更加快捷。
强化竞争。对商品来说，管理者们应该对多家供应商进行资格审核，并且促使他们一直在价格上进行竞争。对特殊的购买来说，要确保将不同的购买商纳入进来——就像购买办传统上一直做的那样——并且要走向“以结果为基础的详细说明”（参见下文的解释）。这会鼓励更多的供应商觉得自己可能有戏入围竞拍，同时也促使传统的竞拍者去更富创造性地思考如何实现买方要求的目标。
为电子商务创建基础条件。应该使用电子竞拍、类似e-Bay这样的购买手段（审计要保留）、电子目录和订单以及电子转账技术。事实上，许多政府部门都已经将它们经过核准的商品和服务目录放到了网上，要求供应商时刻调整他们的价格相互竞争。当密苏里州采取这一做法之后，在头5年里，光电脑科技购买这一块，就省下了将近1 000万美元。美国联邦政府也已经创建了一个在线购买和下单系统，名字叫“联邦总务管理局优先！（GSA Advantage！）”。这个体系可以让联邦政府雇员从上千家承包商那里选择数以百万计的服务和产品。
与供应商建立合作伙伴关系，与他们共担风险和回报。与供应商建立长期的合作伙伴关系，从而利用他们关于如何改进效率的最佳思想。尤其当一项产品十分复杂或不确定时，支付给他们一部分盈余或收益，而不是一份担保费。例如，加利福尼亚州免税委员会就创立了一种合作关系，来重新设计它的税收体系。该委员会并没有制定详细的说明，而是向事先经过审核的供应商陈述了自己的问题，并寻求他们关于如何解决问题的最佳方案。一旦该委员会选择了一家供应商，它就会协商出一份合同，里面保证会支付一定比例的节余和新收入。在该体系建立了这套合作伙伴关系之后，它所收到的回报是该委员会之前预期的5倍。供应商在5个月内而不是两年的时间里收回了它们的投资。整个项目只花了4个月的时间，时间只是类似项目平均时间的1/5。
利用“提案请求”（Requests for Proposals），来获取绩效，而不只是满足专门的要求。在一些特殊的复杂或独特工程中，政府部门也许没有相应的知识来提出详细的特殊要求。解决的办法，就是提出它所要求的效果是什么。然后，利用竞拍过程来挑战潜在的合作者或供应商去运用它们的智慧来提出解决方案。加拿大将这种做法称为“共同目标购买”，密歇根州则将自己的版本称为“以解决方案为基础的”敦促。这一过程通常有好几个步骤。比方说，在加利福尼亚州，州政府首先要求潜在的供应商提供一份高水平的概念报告。然后，购买官员与那些提交报告的公司对这些申请进行讨论，接着才要求这些商家根据政府更为详细的要求提交更为详细的说明。这个过程可以反反复复好几次，但是供应商直到最后才提交他们的报价。虽然这比一步到位的提案请求要更花时间，但这却有助于州政府更多地了解供应商的专长所在，然后来决定自己到底需要什么；它也有助于供应商了解政府到底想要什么。它还能促发出更多富有创造性的解决方案。
1881年，一名失望的觅职者枪杀了詹姆斯·加菲尔德总统。作为回应，国会通过了一项公务员服务法案，订立了一系列人事规则，意图控制政治对公职雇佣的操纵。一开始，这个体系很简单，很大程度上模仿了英国的政府服务制度。但是随着时间的推移，国会和联邦人事管理局订立了越来越多的规则，试图消除所有独断专行和任人唯亲的现象，但是没有效果。到克林顿当选总统的时候，联邦的人事法规已经有850页之厚，联邦人事管理局关于执行这些法律的行政规章则达到了1 300页，另外，在人事管理局内部的联邦人事手册中，还有10 000页的规章和指导意见！（克林顿曾试图抛弃这些规章重新开始，但是国会从来没有通过他的关于对公共服务法律进行改革的提议。）
事实上，在过去的20年里，几乎每一个对传统公共服务体系进行过研究的人都曾呼吁对这个体系进行根本性的大修。布鲁金斯学会就曾呼吁对我们的联邦公共服务体系进行“彻底的重建”。马萨诸塞州纳税人基金会给这一联邦系统打上了“噩梦”和“一个没有缓解的灾难”的标签。全美公共管理学院则说：“问题不在于联邦政府是否应该改变它如何管理其人力资源的方式。问题在于，它必须改变。”克林顿政府的全国绩效评估委员会得出的结论是：“要想创建一个有效率的联邦政府，我们就必须改革几乎整个人事体系，这包括了招募、雇佣、分级、提拔、付酬以及奖励体系。”对每一级政府来说，为一个由办事员组成的政府而设计的官僚体制，已经成为一个由脑力工作者组成的政府的束缚。
就在大多数公立服务体系在发展壮大的时候，政府雇员却没有组建工会。法院尚未宣判大多数庇护性的雇佣和解雇为非法，也没有对大多数不正当的解雇提供保护。唯一能保护政府雇员免受反复无常的民选官员侵害的，曾经只有公共服务法规——民选官员们有一个坏习惯，那就是当一个新政党接管权力后，他们就会解雇数以千计的雇员，然后把新的工作奖励给他们的政治支持者。
现在，我们已经有了3层保护，而结果常常是僵局。管理者们在雇佣他们需要的有用人才时十分麻烦，因为高度集权了的雇佣过程非常地官僚化和缓慢。数以千计的职业分类将政府雇员们划分成一个个荒诞的细小类别和薪酬等级，管理者们要想给谁挪动位置或者许以更高的薪水会非常困难。在每一个等级内部，薪水是论资排辈的，而不是根据个人表现。当出色的员工达到其所在等级的收入上限，除非被升职，否则涨薪就不再可能。当开始裁员时，资深的雇员通常能够在一场疯狂的“音乐椅子”(2)的游戏中“碰到”那些好位子，把那些不开心的人留在了他们没有经受过训练和不想从事的岗位上。好的管理者浪费大量的精力用来规避这些规则，他们精疲力尽地与人力资源办公室的人周旋，试图把具备某项技能的人安排到正确的岗位上。
甚至把那些不称职者解雇也几乎不可能。它通常非常耗时，而且要求一系列的申请才能通过这场持久战，因此大多数管理者像躲避瘟疫一样躲着这种事情。相反，管理者们会把这些人挪到闲职上，或者把他们塞给不知情的同僚。比方说，在明尼阿波利斯学区，校长们要想摆脱那些表现不称职但拿到终身教职的教师，就会利用预算限制或者项目变化来把他们“排除”在外。这通常意味着除掉他们的工作，然后用其他名义重新创造新的同样的工作，这样就能雇佣到更好的老师。这种清理门户的行为总是发生在春季，而那些被“排除”出去的人拥有权利去在别的地方申请职位。虽然这一过程从技术上来说被称为“投标”，但是另一个更为形象的辞藻更能说明它的特色——“柠檬的舞蹈”(3)。学校里的每一个人都知道谁是“柠檬”。而且每一个人都知道，这些人的存在是在毁坏这个学区的信誉。所以，当彼得·哈钦森成为学区的主管之后，他和教育工会的领导人路易斯·苏丁一起提出了一个显著不同的方法，并把它写进工会合同当中。通过一种新的职业发展过程，每一个教师都创建一个团队，包括他或她的督导和若干同事，来让他或她工作得更加高效。如果别人的抱怨增加，他们也许会推荐更多的集中帮助，包括培训、听课、指导和详细的改进方案。通常情况下，这会有助于他们恢复到正常轨道上。但是如果不奏效的话，督导和团队可以建议实施新职培训和终止合同。在过去的5年里，有300名教师被要求接受集中帮助，其中70人已经不再在明尼阿波利斯市教书。
这一新过程的公正性在一开始就得到了确立。在第一批离职的教师里，有一个人有28年的教龄，另一个人则是教育工会的执行委员会的成员。在另一个早期的案例中，一名教师选择召开传统的听证会，之前这种听证会总是让将不称职者调离的努力不了了之。这名教师在一名工会指派的代表的陪同下出席了听证会。在桌子的另一边，她发现出席听证的不仅有学区的代表，还有两名曾经在她的绩效改进团队工作过的同事。他们都准备得很充分，证明了她确实缺乏教学技能。她当场就辞职了。
在2002年，华盛顿州的立法机构通过了公共服务改革和集体谈判法案。由于立法机构呼吁对华盛顿州的人事体制进行彻底的改革，人事部门进行了大量的研究，来评判其他人力资源体系（包括私营和公立机构）的趋势和最佳实践。他们提交的报告对人力资源领域正在逐渐席卷的基本趋势进行了很好的综述，而政府则努力对那些根植于19世纪的实践进行改革，代之以更适应21世纪的做法。
不管是在公共还是私营部门，总体趋势是将人力资源管理与组织的直接战略目标更直接地联系在一起。这就要求一个更灵活的人力资源管理体系，它应该能够适应不断变化的业务要求，以及一个大型组织内部不同部门（比如州政府内部不同的机构）之间不断分化的需求。
要想建立这种灵活性，组织应该降低集权的程度，应该赋予管理者更多的人事权，同时让人力资源管理专家提供工具、服务和咨询。
州政府和其他公共管辖区正在使用各种各样的方法来简化它们的分类体系。许多组织正在采用一种宽松的方式：以各种指标为基础——比如工作的类型、责任的水平、补偿水平、职业团体、职业能力等因素——许多工作或功能被划分进广义的范畴当中。
公共部门薪酬的趋势是，走向一种更加灵活的体制。在这种体制内，有着灵活的薪酬体系以及/或者支付选项，其运行承认劳动力市场的短缺；有着教育、培训和技能发展规划；对个人和团体的出色表现都有奖励。
随着组织将它们的人力资源体系现代化，它们倾向于更加强调将绩效作为所有类型人力资源决策的关键因素，包括补偿、提职、解雇和重新聘用。清晰的目标成为经济和其他奖励的基础。对绩效的评估成为日常工作的一部分，而且被看作员工管理的一个关键组成部分。
要想使这幅图景更加丰满，我们推荐下列原则：
赋予管理者管理自己人的自由。降低上级部门在雇佣、解雇和升迁方面的权力。把这些权力从人力资源部门那里拿走，并赋予相关机构和部门自己，同时要求它们对自己的绩效负责。让人力资源部门成为一个咨询性的或者支持性的角色。毕竟，如果他们摆脱不了自己所带来的特定后果，要为此负责，管理者们就需要相应的权力，来集结一致由称职的人和有士气的人组成的团队。
对工作分类进行更加宽松的界定，给予相应机构在组织工作中更多的灵活性，大幅度减少职业分类的数量——如果有可能的话，降低到12个左右的水平。当需要变化时，这将给予管理者们更多的灵活性，来将一个人在同样的广义层级内挪到新的岗位上。
给这种宽松的职业分类配套以宽松的薪酬系统，在每一个职业类别内部，只存在3—5个宽松的支付范围。宽松的体系已经许多地方证明了自己的成效。这种体系允许管理者们设定薪酬的水平，从而能够招募和挽留他们需要的人才。
简化雇佣、升迁和惩罚的程序，并将所有这些程序建立在客观的绩效预期的基础上。高度集权的人力资源管理过程是出了名的慢。比方说，雇佣一个人往往要花3—6个月的时间，在这个时间里，最好的候选人已经找到了其他的工作。在人事裁员中，使用工作绩效而不是工龄作为标准。终止资格老的人在抢位子的游戏中“碰到”座位的现象。留下那些表现出色的人，让那些表现不佳的人走人。同时简化解雇过程。比方说，只允许进行一次申诉。
将薪资与绩效联系起来。停止以工龄为基础的自动涨薪现象。将薪水设定在能招募和挽留你所需要的人才的水平上，并用红利、津贴、收益共享和其他绩效管理工具对出色的绩效给予奖励（参见第八章）。允许以特定的挑战性的任务为基础，设定不同的（持续性的或者临时性的）补偿率，比如操作新的设备、接受跨工种的培训以承担多种工作任务。把这种做法作为激励员工进行终身学习的手段，或者为那些从事基层工作的人提供升迁的渠道。通过采用以团队为基础的奖励措施，强化团队在工作中的作用，比如团队红利、收益共享和绩效奖励。
对培养员工的技能和能力进行投资。对培训和教育进行投资。根据公共服务全国委员会的统计，在培养员工的能力方面，大公司花的钱是联邦政府的4倍。另外还需要做到的是：
● 创立以团队为基础或者以同龄人为基础的职业发展过程。这一过程包括年度的目标设立、为职业发展机会制订计划、将同事的意见作为绩效鉴定的一个部门。
● 利用职业轮换来强化学习、增长和提高贡献率的机会。把每一份工作当作是一次学习机会，把每一个人都当作是连续计划过程中的一分子。
● 给每一位员工安排一名督导。这名督导将成为可信任的信息来源，提供对与员工面对的挑战有关的绩效、建议和鼓励的反馈。督导甚至能帮助最优秀的人做得更好。
● 对领导力的发展进行投资。领导力不是天生形成的。
传统的公立会计系统有着数以千计的支出编码，用以追踪个人支出的细节。这些编码被发明出来的目的，是要保证政府资金中的每一分钱都没有被浪费。然而，这只是问题的一个方面。细节往往战胜了那些处理这些数据的人。在明尼苏达州，各学区被要求使用1 500个编码标准系列来输入数据，同时遵从一份厚达400页的手册的指令。之所以这么做，是因为他们相信，这将很好地保证上百个学区所输入数据的精确性和可比性。然而，立法机关的审计员却发现，45%的被审计的输入数据并不精确，这大部分是因为学区的工作人员无法保持对如此众多的编码的意义和细微差别的理解。这套系统花费了数百万的资金，创造了一个实际上不存在的关于精确性的幻象。
会计系统通过告诉人们去做什么来说明什么是重要的。在许多案例中，他们清楚地表明了，成本而不是成果，才是对他们来说最重要的东西。归根结底，这样的体系被创立的目的，就是控制开支，而不是去实现绩效。大多数政府会计系统与政府人事系统一样，来源于进步主义时代，目的是防止欺诈和滥用职权。由于他们最关心的是挪用资产，所以这些体系的设计者们几乎把所有的注意力都放到了当前的交易上，正是在这些交易里，公家的钱有可能流进私人的荷包。这被恰当地称为“现金会计”，因为它的主要目的，就是追踪现金的使用。不幸的是，现金会计过于关注短期，从而忽视了当前决策的长期意义。在一个现金体系内，政府可以在不将这些支出计为债务的情况下，为雇员们的未来支付福利（比如养老金）。政客们也可以拆东补西地获取好处，账面上几乎看不出来（虽然不是完全）有什么预算上的增长。
现金结账的另一个错误是，它忽视了资产价值的下降。当政府建造一座大桥或者航空母舰的时候，它是在创造某种有价值的资产。但是随着岁月的流逝，这些资产的价值在下降，因为没有费钱的保养和维修，它们就会折旧。这种资产价值的逐渐消耗，正是人们所知的“贬值”的一种形式。在用以追踪当前交易的现金结账体系中，人们是看不到这一点的。于是，政客们可以建造新的项目，举行剪彩仪式为自己的脸上贴金——他们确实也这么做了——但是，现存的设备却被忽视了。当他们在财政危机中砍掉维修费用时，被忽略掉的庞大的未来开支在数年的时间里就不会再在账目上显示出来。更不要说的是，这样的体系鼓励了政客们的天性：任何与下次选举无关的事情都是可以忽略的。
在20世纪70年代晚期，这种短视的思维把纽约市和克利夫兰市带上了破产的边缘。结果是，议会的领袖们开始讨论，如何改善州政府和地方政府现在的会计标准。出于对议会的法令的担忧，全美州长协会以及8个类似的组织一起创建了“政府会计标准委员会”，这个委员会的目的，就是界定人们“普遍能接受的会计准则”（generally accepted accounting principles）。资信评估机构对政府的财政管理进行评估，而评估的标准之一，就是它们是否达到了“普遍能接受的会计准则”的标准。
在1990年，通过创立新的标准，政府会计标准委员会开始推动政府摆脱现金结账体系。新的标准要求“适度的”自然累积的结账方式。到了90年代末，政府会计标准委员会更进了一步，要求对所有的政府收入和开支，包括资本资产，实行全面的自然累积的结账方式。在2002财政年度，这种做法开始适用于各州政府和大城市，2003年推广到中等规模行政区，2004年则应用到了年财政收入低于1 000万美元的地区。它要求不管是哪一年做出的开支和获取的收入，而不仅仅是收入或支出的现金，都得计入当年，目的是消灭由于时间偏差所制造出来的账目上的幻象。它还迫使政府逐年降低资本支出。目前，政府会计标准委员会正在努力将用于退休人员的开支也纳入进来，这不仅仅包括养老金，还包括诸如退休医疗福利这样的支出。
这些都是向前迈进的重要步伐，而且各级政府都必须遵从政府会计标准委员会的标准。但是，这些统计出来的新信息只会显示在年末的财政报告而不是预算中。资信评估机构会阅读这些报告，但是有多少官员会留意，就不得而知了。就像许多问题一样，这也许取决于有多少记者在报道它们。(www.xing528.com)
另外还有其他的一些做法，可以帮助决策者获得对做出更为有效的决定所必需的重要信息。全面的成本结账有助于管理者们识别出其所在项目和部门的直接和间接成本，比如养老金和其他员工福利。以活动为基础的成本计算方法走得更远，它可以帮助管理者们找出每一项产出到底花费了多少成本。在知道了填一个坑洞、建一英里路或运行一个项目的真实成本之后，知情的管理者可以对价格、价值和其他工作的竞争力做出判断。
换句话说，如果会计体系设计得当的话，它们可以提供有用的信息。但是，人们往往自以为对会计体系十分了解。政府很少去问，我们的会计体系的战略是什么，它如何帮助我们实现大多数的目标而且纳税人还愿意付钱？事实上，我们从来没有看到有人这么做，直到有一天纽约州采取了行动。
纽约州现在的会计体系是在25年之前建立的。在那25年的时间里，它变得越来越复杂，成了一个由层层体系和次级体系拼凑成的混合物，使用的技术则是好几代之前的陈旧玩意。纽约州在几年前决定，现在该建立一个新体系了。在大多数辖区内，就仅仅意味着让当前的体系在技术上变得更加成熟。但是，把东西变成电子化的，并不必然意味着结果就会更好。纽约州的助理财务总监露丝·维特斯意识到，重建会计系统可以是一个技术性的机会，也可以是一个战略性的机遇。在急匆匆地去购买新软件之前，她和她的同僚们向自己提出了一个问题：新的系统应该建立在什么样的假设之上，应该产生什么样的后果。这一战略性的反思促使他们得出了一些有意思的结论。其中的一些列举如下：
● 纽约州和州财务总监办公室的运行战略，应该是实现运行上的卓越。也就是说，持续地改进所有活动的质量和成本效率（资金价值）。我们将设计出一个“集中会计体系”（Central Accounting System）来支撑这些战略。
● 纽约州和州财务总监办公室应该接受合理的风险，以换取合理的回报。这些回报的形式包括：
更低的成本
改进的成绩/结果，以及/或者：
更好的客户服务
● 州财务总监办公室相信，纽约州的会计战略应该支持它的运行和财政战略。
● “集中会计体系”的核心目标是，为有效的决策提供所需的信息。对这些信息的使用，目的是改善纽约州的管理和运行、执行和责任。
● “集中会计体系”将被设计成用来鉴别错误、失误和前后不一致之处。在这样的建议下，“集中会计体系”将被设计得能够适应：
组织的自我纠正；
组织应对错误时的自我学习；
罕见或独特情况下所需要的灵活性；
各组织和州财务总监办公室之间分歧的解决之道；
当各组织拒绝纠正错误时，州财务总监办公室在这些情况下的干涉方式……
这是对会计战略的一次独特的阐述，因为它说，会计的核心目的，是为决策提供信息，而不是为了控制。在这个意义上来说，它只是一项哲学陈述，是用来指导新体系建设的。这套哲学要想真正落实到新体系中，还需要时日。但是，沃特斯和她的同僚们问对了问题，而且从他们需要什么，而不是纽约州始终有什么出发，来回答这些问题。
除了政府会计标准委员会的新要求，以及纽约州所勾勒出的哲学模式，你还可以通过运用下列的原则，让你自己的会计体系来支持你的战略：
确保你做账的东西确实有所值。做账的时候，细节的程度要适当，而且不要把细节和精确性搞混。正如我们之前所介绍的明尼苏达州的案例所显示的那样，细节增加了，精确性可能反而降低了。
利用会计系统去收集信息，管理者们可以利用这些信息来自己管理他们的财政，而不是要会计系统自己去管理。在传统的公立会计系统中，人们通过创建多重的步骤和审核来控制风险。这制造了一大堆繁琐的程序。即便一位管理者有预算，也有责任去履行职责，他或她要想花一分钱都需要会计系统批准这笔预算金额；需要负责合同的官员、这名官员的上司（如果合同较大的话，还需要上司的上司）、会计部门来一起批准这份合同或订单；需要收据和发票；需要负责合同的官员、这名官员的上司（如果合同较大的话，还需要上司的上司）、会计部门核准这些发票；然后报销；最后，提交一份交易记录。这个流程实在是太慢，政府不得不通过法令，要求快捷地支付发票，给这个体系注入一种紧迫感。
需要注意的是，将所需的财政信息记录下来，只是众多步骤中的第一个。剩下来的步骤经过了严格的设计，用以确保开支处于控制当中。但是每一步和每一次审核都会消耗管理者的时间。一个会好得多的做法是，让管理者们对结果负责，让会计系统给他们提供他们所需要的信息，让他们自己管理自己的钱。
平衡风险和收益。一点风险都不允许是错误的做法，而且要做到这一点太昂贵——它要求太多的步骤和审核，会让组织变得迟钝。我们需要承认，某些风险，比如允许管理者在不经额外审核的情况下支出一定金额的费用，不仅是可以接受的，而且会降低成本和改善服务。如果你将自己的会计系统设计成以同样的方式处理每一笔交易，你是在花买西瓜的钱去省下买芝麻的钱。
对财务报告和绩效信息进行整合。今天，大多数政府官员都会从会计部门那里收到报告，里面详细罗列了他们花钱的细节；他们也会收到来自预算部门的报告，里面告诉他们，相对于预算，他们花了多少钱（以及对这些差异的费力的解释）；他们还会收到来自员工关于工作的报告，通常汇报的内容涉及投入（工资总额、常日班、加班、耗材等等）以及产出（填补路面塌陷、完成执行过程、撰写报告）。然后，剩下来的事情就取决于管理者如何来理解这一切了：去理顺一组信息与另一组信息之间的联系，在资源的配置或者员工的使用之间建立联系。这需要大量的文书工作，这些工作让人心力交瘁。
一个整合了的报告系统应该向管理者汇报有关绩效的最新总体信息：花费掉的投入（财力、人力、物力）、完成了的行动、达到的产出、实际的后果，以及与组织的绩效协议和预算相比，结果如何。事实上，会计系统应该每个月向每一位管理者递交一份绩效记分卡。这将使得管理者们掌握他们所需要的信息，从而能够持续地改进他们工作的质量。
对那些需要被计算的成本来说，使用全额成本结账法、以行动为基础的成本计算法，以及累积性的结账手段。把这些结合起来，管理者们将看到，实现他们被指派完成的后果，实际上需要花多少钱。
“一个持久不变的事实是，大多数人都会尽他们最大的可能少做多拿。”说这句话的人叫麦克·伊根，他是费城市财政局的一名审计官员。他继续说道：
这是人性的一个部分：懒惰和贪婪与生俱来，勤奋和诚实是后天培养的结果。人们需要某种刺激才能勤奋不懈地工作，才能让他们的手远离装钱的柜子。自从第一份管制规则在伊甸园里诞生和传播以来，那个刺激就是恐惧。这是一种本能，一种不能改变的驱动力，让我们去趋利避害。
恐惧是一种健康的人类情感，它有着无限的优点……
如果每一次，当官员们拿起笔去签署合同或者批准购买的时候，他都能感觉到审计员站在他身后紧盯着他的眼睛，纳税人就会过得更加轻松……
请把我看作一个死不悔改的对手。
伊恩的文章展示了为什么政府内部没有哪个部门比审计署（或者广义上的检察部门）更加让人感到害怕。在许多地方，审计似乎都被认为，它的职责就是要发现别人的错误并做出惩罚。在任何一个由人类所创造的系统中，这样的审计工作永远不会停止。
但是，在任何一个受到过于严格控制的环境里，人们都不再有自由去进行创新。如果缺乏适当的弹性规则，以及不对一些合理的失败给予适当的容忍，就不会再有人愿意冒风险。而一旦没有人冒风险，创新也就停止了。
在全国绩效评估委员会1993年的一份报告中，该委员会谴责了审计官员的“捉奸”心态。它对联邦检察官员进行了严厉的批评，他们过于热心地追踪每一项违规行为。“副总统几乎每到一处考察，都会听到联邦雇员们抱怨总检察长办公室所采取的行为方式阻碍了创新和承担风险。”该报告如是说：“在某些机关里，严厉的强制行为已经产生了一些负面的效果，比如，总检察长办公室严厉地督促联邦雇员们去遵循每一条规则、存储每一项决策的文件以及填写每一张表格。”
幸运的是，过去的10年里，公共审计部门发生了一场渐进的革命。审计官员们越来越多地将他们的角色，看作帮助政府部门更好地服务他们的客户，同时确保公众对这些机构的公正性抱有信心。加拿大审计总署被认为在这场革命中走在了世界的前列，总审计长丹尼斯·德索特尔斯对他们所发生的变化做了很好的总结：“在20世纪50年代和60年代，我们强调的是传统角色，也就是遵从财政法律法规。我们的基本任务，是确认那些政府部门是否用预算允许范围内的钱买了经过授权去购买的东西。”然而，到了20世纪70年代，一些审计员开始强调效率。他接下来说道：
出现了一场渐进的运动，人们开始关注让钱花得更有价值。而且事情并没有到此为止。最近，人们也开始关注效率。在这场演变中，我们也开始向前进。一方面，我们开始留意最佳实践、比较评估，从其他辖区那里学习他们在做什么；另一方面，我们也更关心正在实现的后果。这是一种视野更加广泛的审计方式。我们支持人们做出改善。
审计领域发生的这种趋势，可以在美国审计总署2003年版的“黄皮书”（也就是《政府审计标准》）里找到证据。它的主要修订之一，就是对绩效审计的界定进行了扩展：
绩效审计为改善项目的运行提供信息，帮助党派的决策担负起监督或发起正确行为的责任，以及为公共责任作出贡献。绩效审计这一术语是在广义上被使用的，包括了那些被某些审计组织归为项目评估、绩效审计、经济效率审计、经营审计和衡工量值审计的工作。
要想让市民们觉得他们缴纳的税款产生了他们需要的结果，审计可以作出重要的贡献。这个时候，审计就需要遵循如下的原则：
强调后果，而不仅仅是钱。在那些注重后果的公共组织中，需要有人帮助那些管理者搞明白去测量什么以及如何测量。一个中立和客观的部门也需要去审计“度量过程”，从而保证它能一直诚实可信下去。审计员处在一个最佳的位置上，来扮演上述两种角色。此外，审计员们业已开始比较性的报告，对类似组织之间的绩效进行评估。（参见第八章。）
强化竞争。在亚利桑那州的凤凰城，审计局对该市的“管理者参与的竞争”项目中的竞拍进行了审计，来确保公共和私营竞拍者提交的方案诚实可信，包含了所有的成本。该部门还帮助凤凰城评定其相对于其他西南部大城市的成本和服务质量。在英国，玛格丽特·撒切尔在20世纪80年代初创立了一个新的审计委员会来对地方政府进行审计。这个委员会针对10至20项关键服务收集和发表比较性的数据，并用简明的图标形式展示出来。当这些报告每年出炉的时候，它们都会成为小报上的热门话题，迅速引发公共讨论，给那些落后者施加了切实的压力去改善他们的绩效。（参见第183页。）
传播推广最佳实践。也许审计官员们开始扮演的最为成熟的角色，就是作为专家来评判什么是最佳实践。如果将焦点放到绩效上，他们的审计就能够让政府组织了解到，绩效优秀和绩效拙劣的组织之间的差别到底在什么地方。英国的审计委员会扮演的就是这个角色，他们将关键性的成功因素甄别出来、在网站上保留一个数据库，召开会议，开设一条电话咨询热线，为警署、消防和其他地方政府组织出版指导手册。凤凰城的审计局也定期地对政府服务中的最佳做法进行研究和报道，甚至带领执行官员去其他城市参观访问，学习他们的最佳做法并吸纳他们的创新之处。
强调对风险进行管理，而不是一点都不能容忍。正如我们已经指出的那样，大多数的政府行动都几乎不能容忍风险。传统的审计强化了这一倾向，因为当官员对规则做出轻微的改动去改善服务的时候，审计员就会横加指责。但是，并不是所有的风险都是一样的。小型的行动所承担的风险要比大型行动的要小得多。那些在历史上财政管理记录良好的机构，要比那些历史糟糕的机构的风险更小。审计员们需要学会如何评估风险，以及识别出那些会引发严重危害的领域。美国国税局并不是对每一个都进行审计，它只是关注那些带有高风险的投资效益。
在纽约州，州财政局沿着两个维度对风险进行追踪。一是可能性（也就是消极后果发生的概率），二是影响（消极后果的严重性）。这种风险评估允许审计员将一个组织的经验和历史（一个问题的可能性），以及他们工作的性质（问题的潜在影响）考虑在内。
对行政体系的改革所引发的争议并不是特别的严重，但是也没有多少政治吸引力。在英国、新西兰、澳大利亚和加拿大，议会体系中的行政改革已经沿着我们所提倡的方向进行了彻底的重建。但是在美国，行政和立法分支分立的政治体系使得这样的改革更加困难。大多数的提案只是在立法机关石沉大海，立法机构对那些轰动性的议题更感兴趣。当全面的改革未能吸引政客们的眼球的时候，你还是可以采取短期的措施来实现自己的意图，同时为系统性的变迁积累素材。让我们以下面所介绍的“官僚机构改造小组”为例，这是公共战略研究所为某个州政府设计的。
利用“官僚机构改造小组”来消除不必要的规章、条例、文书工作以及流程。
下面要说的，是一项战略建议，用以甄别和消除不必要的或起反作用的规章制度。在这里，“规章制度”一词包括所有的内部角色、条例、政策、文书工作和流程，这些东西形成了州政府雇员们工作的环境。我们之所以要这么做的原因，有两个方面：
● 通过消灭遵从和执行这些规章制度的成本，来节约资金，并且
● 将州政府雇员的工作重点，放到制造公民满意的结果上，同时赋予政府雇员们以适当的灵活性来实现这些结果。
我们的做法是，创造出一种对单独的规章制度进行评估的“需求”。具体做法包括：（1）公开鼓励政府雇员和管理者挑战不需要的规则；（2）我们假设，那个被挑战的规章制度将会被修改、破例或废除，除非批准这项规则的人能够证明它仍然是必需的和有效的；（3）赋予一个小组对有争议的申请进行评估并做出决定。
甄别出不需要的规章制度
州长（在他有时间的情况下）以及各部门领导应该与雇员们——最好是全体雇员——进行大范围的“官僚机构改造”座谈。这些座谈的目的，应该是鼓励雇员们对规章制度（以及政策、流程、文书工作等）提出他们的意见建议，哪些需要被修改、破例或者废除。在会议主持者解释了流程并举一些例子抛砖引玉之后，雇员们应该在小组讨论中发表他们的观点，然后向整个大组汇报。
在这些会议之后，如果要废除或修改的规章只适用于某个部门，该部门的领导应该被赋予相应的权力。如果不是，则应该交由上级处理（参见后文）。
我们还需要建立一个简单明了的以网页为基础的过程，这个过程允许雇员们通过官僚机构改造网页提出他们的建议。雇员们在提出他们的意见建议时，应该鼓励他们考虑以下的标准：
● 州政府应该对（被提议的）规章制度具有一定程度的决定权。其他辖区制定的规章不应该成为意见建议的一个部分。
● 雇员们针对的目标，应该是那些遵循费力、执行费钱，或者对州政府提供的服务产生消极后果的规章制度。
● 每一项规章制度背后，都通常有一个或者曾经有一个“好”理由。如果这些理由仍然有意义，雇员们应该被鼓励提出替代性的、更加节约的方法来实现这些规则当初所设立的目标。
对挑战的处理
雇员们对规章制度的挑战应该被立刻转达给负相应责任的州政府官员。（比方说，如果涉及的是一项全州性的人事规则，那么就应该转交给州人事署长。如果这只涉及某个部门的流程，那就应该递交给部门领导。如果只是涉及一个办公室内部的文书处理过程，那就应该转达给那间办公室的负责人。）这项规章制度的“批准人”也许是一位处于一线的管理者、一名部门领导或者州政府各行政支撑部门中的一名官员。规则的批准人应该在21个工作日里对挑战做出回应。规则的批准人可以采取下列做法：
● 立即废除这项规则；
● 在采取行动前收集更多的信息（在他们获得全面信息之后，他们必须在14天内采取行动）；
● 只对挑战者或者挑战者所在的团体破例，而且也许要附加一定的条件；
● 对规章制度进行修改，或者
● 向官僚机构改造小组提议继续保持原来的样子。
在30个工作日的挑战期内，挑战者应该通过网页为基础的系统，保持对他们的提议如何被处理的知情权。所有的处理结果，都应该被放到官僚机构改造网页上让所有的人看到。
挑战者如果对当局的处理结果不满，可以向官僚机构改造小组上诉。
官僚机构改造小组
这个小组应该由州长负责，对整个过程进行监督，同时对上诉做出裁决。该小组应该拥有修改、破例或废除任何内部规章或条例的权力，甚至反对条例的核准人所提出的意见。这个小组还应该对被挑战的规章制度中所反映出来的共性问题进行识别，并定期向州长提出有助于减低成本和提高服务的系统性改革的建议。
我们建议该小组的组成人员限制在3人。它不应该刻意成为一个成员具有代表性的机构。然而，3人工作小组的组成人员的多元性能够改善这个小组的绩效。我们建议该小组由下列人员组成：一线的雇员、一名高层或中层管理者，以及一名高层管理者。
该小组应该拥有州长直接颁发的特许。在第一年的运转中，它应该设立一名全职或者兼职的工作人员。随着时间的推移，这名工作人员的工作量将会减少。
关于行政体制改革，人们最主要的担心是，政府雇员一旦被赋予了更多的权威，这就会把我们带回到过去的那条浪费、欺诈和滥用职权的老路上去。在2001年的时候，看上去这种担心正在变成现实。
在这章开始的部分，我们介绍了联邦政府使用购物卡的做法。银行向政治机构发放信用卡，每件商品的购买上限是2 500美元。（为了竭力获得这单生意，大银行已经向政府许诺，持卡购买的所有东西都享受贴现折扣。）在1998年，国会也批准了使用信用卡支付联邦公务旅行。
到了2001年，仅仅国防部一个部门的雇员，每年使用购物卡和旅行卡的消费额就已经达到了100亿美元。国防部估计，光购物卡一项累计节约下来的经费，就达到了95 400万美元——这一数字正以每年增长2亿美元的速度在不断攀升。该部门的官员使用购物卡完成了95%核准的交易，与旧的订单购物相比，每笔交易节约了20美元。此外，“旅行卡的推广使国防部节约了经费，它大幅减少了为支持公务旅行而开支的费用，政府雇员在公务旅行时可以用他们的卡从自动提款机里取款来支持他们的旅行”。
然而，在2001年，审计总署发表了一份针对国防部的报告，指控后者滥用职权。这很快就上了新闻媒体的通栏大标题。在向国会作证时，审计总署曝光了国防部人员的假公济私行为，包括从建材店购买材料装修自己的私宅，购买DVD播放器、衣服、珠宝、眼镜和宠物食品。另外还有超过13 000美元的经费用在了内华达州的合法妓院里——没有说明这笔钱是用来吃饭了还是干了别的什么。审计总署还发现其他政府机构也有利用旅行卡支付服装、房屋按揭和私人旅行的费用。
一些人认为，购物卡和旅行卡在劫难逃。但是，国防部并不情愿放弃，因为毕竟有超过10亿美元的节约经费记录在案。于是该部门组成了一个特别调查小组对此进行调查，并于2002年6月发布了一份报告。
许多政府部门本来打算彻底放弃这一做法。但是特别调查委员会指出，这些信用卡不仅节约了经费，而且改善了“工作效率”。比方说，让各机构使用信用卡购买小件“大幅提高了购买对完成任务起关键作用的便宜装备的能力”。特别调查小组的结论是，更好的解决方案是更好的管理，而不是恢复官僚作风。它推荐了25种办法来加强对购物和公务旅行的监督，强化内部控制，禁止使用购物卡购买特定的商品，利用数据挖掘技术（data-mining technologies）来侦查欺骗和滥用，对政府雇员进行更好的培训让他们理解界限何在。该委员会还指出，管理层已经注意到了旅行卡带来的问题，报销单已经从过去的每月17万美元降低到了3万美元。
今天，新的流程已经开始实施，用来改进和强化执行过程。并不是所有的问题都消失了。事实上，也永远不会。人性本恶。也没有任何一个执行体系运行得完美无瑕。但是，国防部的领导们认识到，提高我们的战士、水手和飞行员执行任务的能力（甚至带有一定的风险），也比强制推行花费达数十亿美元却阻碍优秀绩效的严格措施要好得多。出乎一些人的意料，国会和民众对国防部的决定并没有强烈反对。很明显，当人民看到成效时，他们能够给予理解。
(1) Clinger Cohen Act 也即《信息技术管理改革法和联邦购买改革法》（Information Technology Management Reform Act of 1996）。——译者
(2) musical chairs，“音乐椅子”是一种室内游戏，类似中国的“击鼓传花”。在音乐声中参加者围着按人数计少一把的椅子转，音乐一停，就抢座位，每次淘汰一人并减少一把椅子。——译者
(3) the dance of the lemons，“柠檬的舞蹈”是一种字面翻译，实际上指的是一种把“坏”教师重新安排到新的学校或学区而不是解雇他们的做法。“柠檬”在英语里有“令人失望的、无用的、靠不住的人”的意思。——译者
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
