在每一所公立学校，都有一两名这样的老师，人人都知道不能再让他们上课了。你不会忘了这些人。如果你现在有孩子在公立学校就读，你也许能说出这些老师的名字。一旦他们拿到了终身教职——只需要在从事教学工作两到三年后——他们事实上就不可能被解雇了。大多数校长只是对他们一忍再忍，有进取心的校长则把他们挪到别的地方。在休斯敦，这被称作“转送垃圾”。
为什么校长不能解雇那些明显不能胜任的教师？休斯敦市前教育局官员唐纳德·麦克亚当斯在他所写的论休斯敦10年教育改革的著作中作出了解释。当他加入教育局的时候，任何一名校长如果想解雇一名老师，都会陷入持久战中。这名教师往往会上诉，消耗掉校长大量的时间，而工会则往往会传播谣言，让事情变得十分困难。如果校长坚持并成功的话，教育局就不得不裁定该教师停职。然后这名教师可以向由教师和管理者组成的委员会上诉——然后再将他们的决定带回教育局。这个时候，教育局的成员就必须花上2天到3天的时间举行正式的听证会——就像组织不领薪水的志愿者一样，这是一件很困难的事情。“（休斯敦教师协会的主席）不止一次地公开威胁说，如果学区和教育局不与她在停职议题上合作，她就会把每一起案件都上诉到教育局，让它陷入无休止的听证会当中去。”麦克亚当斯这样写道。
一旦听证会结束，9名成员必须得就这起上诉进行投票，只有得到5票才能通过。“如果教师指责校长是种族主义，而这发生了的话，要想获得这5票来通过停职是很困难的。”就算有5名成员投票赞成停职，这名教师还是可以向州教育厅申诉。如果这个人在那里失败了的话，他或她还可以以不正当停职为由向法庭起诉。
不用说，解雇在休斯敦比下雪还要罕见。按照麦克亚当斯的说法，在20世纪90年代早期，该学区每年要花掉600万美元用在那些“已经靠边站不干活的雇员身上”，还有数不清的数百万美元以上的资金被用于那些已经被调任到那些他们无法胜任岗位上的人身上。
我们的同事杰夫·兹劳尼斯告诉了我们一个他在明尼苏达州总务局工作时发生的故事：
有一天我正要下班，路过复印室，看见我们人事部门的一名助手芭芭拉正在用机器。我探头进去说声晚安，然后问她在做什么。“我在复印时间表。”她告诉我。一共1 000份。我一直就反对让领工资的雇员们去填什么时间表。为什么不让他们只是在出现什么特例的时候才填什么东西？不过现在我好奇的是，为什么我们要复印那些我觉得我们并不需要原件的文件？于是我问芭芭拉，但是她只知道，复印日程表是写在她的职责描述里的工作之一。于是我问她拿这些复印件干什么。“我拿它们存档。”她告诉我。
芭芭拉在这个机构已经工作6年了，而她每周都要做这项工作。现在，这项任务引起了我的注意，我要她问她的上司，搞清楚这一切都是为什么。但是，芭芭拉的上司也不知道为什么要这么做，事实上，当她看到他们的柜子里堆满了这些东西的时候，感到的是惊讶。时间表一式4份。一份被送到财务去结算工资，一份送给局里的人事科，一份送给员工关系科，还有一份送给管理者。所以，在这座大楼的不同地方，我们有这份文件的5份影印本，而根据芭芭拉的上司随后的调查显示，根本没有人看。
这名上司进一步打探了一下，发现在8年前，立法机关的审计员曾来对时间表做过审计，要求提供复印件。也就是从那时起，芭芭拉所在的办公室为人力资源职员制订了工作描述，将复印这些时间表作为工作职责之一。审计员带着复印的时间表走了，而芭芭拉的前任，然后是芭芭拉，继续做着这样的工作。在8年的时间里，她们在重复一项无意义的劳动，没有任何人是服务对象，也许除了我们在复印机公司的朋友之外。
联邦政府每年将数以千亿计的资金有条件地拨给州政府和地方政府的各种项目。随之而来的，是附加的严格的审查。20世纪90年代中期，当苏·卡梅隆是俄勒冈州提拉玛克县卫生局局长的时候，她和她的同事们正在努力改善儿科令人不满的免疫率。不幸的是，联邦规定，联邦资金只能够给予公立或私立诊所，而不能给医院。因此，妇产科的护士不能在婴儿回家之前给他们注射疫苗。
除此之外，一共还有6笔联邦资金可以用于免疫工作。一笔是针对白喉，一笔针对乙肝，等等。“每一笔不同的钱针对的是不同的事情，不仅仅是不同的免疫，而且还包括营养学项目、精神健康、未成年人怀孕等。我们必须让每笔钱的记录分开。”卡梅隆解释道：“这意味着每一个在这里工作的人，从接待员到医生，都必须每分钟关注他们用的每笔联邦资金用到了哪里，他们要为华盛顿的官僚们填写时间表。”
上面我们讲了3个不同的故事，提供了3个有关严重浪费的例子。然而，这还不是政客们通常所抱怨的那种浪费。这不算是不必要开支项目中最大的浪费，但却是不必要工作中的浪费，是政府中最大的一笔浪费。这种外加的工作之所以一直存在，是因为工作人员几乎没有什么资源，只有遵从不必要的规则和固定的做法。解决方案是给予公共管理者和工作人员破例或者消灭那些愚蠢的规则的自由，让他们使用自己的常识。这是我们的领导人所能做的最有力的事情，让我们托付给他们的税收发挥出最大的价值。
让我们以佛罗里达州工人赔偿局为例。当劳顿·奇利斯于1990年当选州长的时候，这个机构积累了一大堆陈年旧案。这是一个自己积累起来的问题，因为当工人们的申诉无法实现的时候，他们就会上诉到法院，然后这些诉讼就会啃光这个部门的时间和金钱。
劳顿·奇利斯任命非洲裔美国人弗兰克·斯克拉格斯为劳工局长，后者是一名老兵，也是一名律师，在州议会那里广受尊重。斯克拉格斯与奇利斯一起说服州议会给予工人赔偿局一些新的自由。他们成功地将劳工赔偿机构从民政服务体系中剥离出来，自己掌握了招聘、解雇、提职、职业分类等大权。他们还让该部门可以不受常规的明细预算制度的束缚，也就是说，斯克拉格斯可以把手头上的钱用到他所需要的地方去改善工作绩效。有了这两个新的灵活政策，斯克拉格斯立刻做了两件在之前不可能去做的事情。他裁减了20个中层管理职位，让工作人员降到了500名，然后利用节省下来的钱作为每月绩效红利，奖励给那些完成工人赔偿申请的工作人员。在改革后的第1个月，一个部门的效率提高了30%，另一个提高了50%，第三个部门则提高了60%。到第3个月，有265名员工领过了红利，而积案都清空了。要是按照以前的效率，这个机构还得再雇52名新员工才能实现同样的产出增长。
税务局也发生了类似的转变，它也从立法机关那里获得了很大的自由权。受到这些结果的鼓舞，州议会将同样的灵活政策拓展到了若干其他部门，它们也取得了显著的改善。接下来，奇利斯要求他的幕僚对该州28 750件法规进行了梳理，把它们缩减了一半。
大多数规则在设立的时候——大多数都是在20世纪——都有很好的理由。100多年前，政府改造者们——也就是人们所知的“进步主义者”——发起了一项数十年之久的改革运动，对公立机构进行标准化和集中化管理。他们立志消灭以权谋私、政治庇护、权贵主义等充斥着公共服务部门的丑恶现象，他们从当时企业经理人们用来控制其庞大商业帝国的系统中发现了灵感。他们说服了公共领袖们去采取标准化的行政管理实践——尤其是标准化的预算、财政管理、人事和购买规范——来让政府的每一个方面都处于正确的控制之下。
进步主义运动在许多地方都取得了成效。他们遏制住了政治大亨的权力、限制了招聘和解雇上的庇护之风，把一系列标准化的运行程序带入到了公共组织当中。但是这也让日常实践的权力从那些负责产出结果的执行官员的手中，转到了民政局局长们、预算办公室、购买办公室和总部官员们的手中。这教会了管理者们压制他们自己的判断，不动头脑地服从僵化的、集权的权威。
许多人也借口内部因素，为随后出现的拙劣表现想出了一套出色的理由：如果我对自己的资源和人手没有实际的控制权，我怎么可能对结果负责呢？但是，行政管理机构也不对结果负责。他们的事情是控制浪费、骗局和滥权。事实是，官僚政府中没有人对实现公民们想要的结果负有真正的责任。而我们奇怪的是，为什么几乎没有什么人能实现那些结果！
在这样一个财政紧张如影随形的时代里，我们再也承担不起让我们的公民服务受繁文缛节的束缚。我们需要沿着诸如劳顿·奇利斯这样富有想象力的领导们所开创的道路走下去。
一些领导人拒绝这样做，因为他们——或者他们的预算办公室、人力资源官员以及购买专家——担心管理者们会误用被赋予的自由，让他们丑闻缠身。这确实发生过，但非常少见。而最好的防御，不是用繁文缛节绑住每一个人，而是严格要求对结果负起新责任。我们并不是说要让政府回到自由放任的状态，而是要用灵活性来换取真正的责任。
这种“责任换自由”最成功的例子之一，就是特许学校。这种制度于1991年在明尼苏达州引进的时候，是一项重大的突破。这个观念部分的是受英国一项创新做法的启发，后者允许学校从学区剥离开来。明尼苏达州允许任何符合资质的对现存公立学校不满的团体创建新的学校，这些学校不受学区的控制，不受大多数州和学区规章的束缚。它们可以自由创新，但是它们将受到绩效合同的约束——绩效合同被称为“特许状”，每5年更新一次。如果它们的绩效糟糕，就会被关闭。
正如我们在第三章中解释的那样，特许学校是公立学校，不过是由家长、教师、非营利机构以及偶尔有营利性公司组建的公立学校。他们与授权他们组建这所学校的组织协商特许状的内容：地方教育局、市议会、州教育厅，或者在某些州还有高等院校。这些学校的学生大多数是自愿选择来这里上学的，而学校的经费一般来自那些学生选择离开的学区原来的经费。为了存活下去，特许学校就必须吸引（和保持）足够多的学生来维系日常的运行。
到2003年9月，在全国36个州和哥伦比亚特区，一共有3 000所特许学校在运行，在校学生数大约70万人。按照教育改革中心的说法，这些学校每位学生的收费平均要比传统的公立学校低20%（各州会有所不同）。尽管如此，他们服务的对象和其他公立学校或者少数族裔比例高的学校是一样的。而他们的吸引力就在于他们做得更好一些。
我们尚未获得坚实的数据，因为设立特许学校的各州没有对学生每年取得的进步做测量。不过在最近，得克萨斯州和佛罗里达州开始这么做了。（测量年度学习收获是了解特许学校学生到底表现如何的唯一方法。只是比较考试成绩并不能告诉你一个群体是否考得更好，因为他们可能一开始就走在前面，或者因为他们学的东西更多。）按照教育改革中心的说法，到2003年9月的时候，已经有98份关于特许学校绩效的研究，其中有88份的结论是，特许学校正在实现它们的宗旨：“创新、负责和成功。”
对刚起步的组织来说，创新总是相对容易一些，不管是公立、私立、非盈利还是特许学校，无一例外。一份加利福尼亚州的研究发现，78%的特许学校在尝试新的做法，而其他公立学校只有3%在这么做。
家长们看上去认为特许学校提供的东西很有价值。教育改革中心5年前开始对这些学校做调查，发现2/3的特许学校的招生都有“候选名单”。而在一项全国范围的调查中，65%的家长认为孩子所在的特许学校要比之前的公立学校更好，而不到6%的人认为特许学校更差。
特许学校并不是“责任换自由”的唯一例子。1990年，在受到财产税15年上涨的烦扰之后，俄勒冈州投票通过了《第五法案》，这是一项全民公决，决定大幅削减财产税。该法案要求州政府补偿地方政府和学区由此带来的财政收入损失，迫使对州政府经费进行削减。州立大学们的学费被州议会冻结了。
面对着财政缩水以及迫切需要大笔经费支付日常运转之外的费用这一严峻局面，俄勒冈大学系统的总校长约瑟夫·考克斯向立法者提出了一项交易：各校区将额外招收2 000名学生，而且不要求增加额外的经费，但是立法机关要给予它们新的和实质性的自由来管理自己的事务。按照考克斯的说法，高等教育需要不受州集权机关对购买、签约以及人事管理的桎梏，其他限制了大学去开创性地解决问题的束缚也应该解除。
一些反对者会按照传统观点说，更多的自治将导致对公共资金的误用。另外一些人则害怕这个系统会乱砍工资、忽视平权法案、漠视少数族裔和女性的权益。
在做出一系列妥协之后，立法机关通过了《高等教育管理效率法案》（州参议院271号法案）。这项1995年的法案给予大学系统实质性的责任，让它们管理自己的劳资关系、租赁、服务合同、基础建设和购买。考克斯同意不抛弃该州任何主要的社会政策，包括希望行动(1)、平等收费和公正等方面的要求。
到1997年秋，俄勒冈州立大学各分校额外招收了2 000名学生，同时实现或超过了所有的社会政策目标、缩小了班级的规模、节省了670万美元的经费。在1998年，一个特设的委员会对《州参议院271号法案》实行的后果进行评估，他们的结论是：
在州参议院271号法案的授权下，俄勒冈大学体系可以自己管理它们的人事劳动关系、购买和服务合同签订。虽然这只是一个简单的观念，但却给俄勒冈大学体系的文化带来了根本性的和显著的改变。人们的关注点从“什么不可以做”转移到了“什么可以做”上，从程序转到了成果上。管理者们现在更有能力去发起变迁，成为追求其客户价值最大化的企业家。
仅仅在购买领域省下的钱就是惊人的。大学系统与Visa公司达成协议，建立了一套可以购买小件的“购买卡”系统。与州政府授权的类似卡片不同，大学的购买卡不需要收取每卡每年40美元的年费，而Visa则从所有的购买中收取0.25%的回扣。有了这些卡片，小件的购买可以每月由各机构自己结算，这大幅减少了大学“应付账款”的总数。
新规定允许大学的职员直接购买5 000美元以及以下的产品。虽然购买5 000美元到50 000美元之间的产品仍然需要走一套竞拍的程序，但是不再需要正式的竞争性购买过程——不再需要竞拍的建议书和邀请函。
让我们来举一个小例子说明一下灵活购买的影响。在旧体系下，州官僚机构平均要花17.5天的时间来完成一项要求购买新地毯的申请并批准一项合同——这并不算太久，但是如果与零售市场相比，就不是了。在那寄送购买文件的17天里，住房出租部门无所事事，不产生任何收入。通过把这种购买交付给一家当地的地毯店，俄勒冈州大学将大幅缩短了把那些空房间租出去的时间，租金也会滚滚而来。
各分校还可以简化他们的招聘程序，因为他们不再需要参加该州集中化的系统。填补一项空缺职位的平均时间，在波特兰州立大学从63.1天下降到了14.1天，在俄勒冈大学则从121天下降到了18.5天。而且，通过更快地发出邀请，各大学能够更多地招募到他们真正想要的候选人。
一些政府已经将这种“责任换自由”的交易拓展到了单个的政府部门和机构。这里的思路是一样的：给予它们更多的自由来管理自己的预算、人事和购买，反过来，要求它们对结果承担更大的责任。
1986年，在担任英国首相达8年之后，玛格丽特·撒切尔觉得再也无法忍受英国市政服务蜗牛般的改善速度。她要求她的绩效部门去研究这个问题，并提出下一步该怎么改革的建议。这个部门所做的事情，是任何一个蓝带委员会在一个半世纪里都不曾尝试去做的：它去问公务员们自己是怎么想的。答案事实上几乎是一样的：要想实现更有效的管理，最关键的地方就是让管理者自己去管理；不要束缚他们的手脚；给他们明确的任务和真正的权威；让他们对结果负责；让他们不再受那些迂腐的规则的限制。
绩效部门提出了现在为人们所知的“下一步”的行动方案。它将各部门的服务职能和执法职能分到不同的部门里，每一个部门叫做“行政机构”，给每一个机构更多的预算、人事和其他管理上的控制权；通过公开竞聘的方式雇佣各机构的行政负责人；为了延揽必要的人才，可以在薪水上灵活处理，包括支付红利。他们必须与所在机构签订一份为期5年的绩效合同，明确规定他们所要实现的结果和所能享受到的自由，以及每年的年度目标。每5年，行政机构就要过一次堂，进行一次“5年一度的审核”，而行政负责人也必须得重新竞聘上岗。
在第一个10年里，“下一步”行动方案设置了130个行政机构，涵盖了几乎3/4的英国公共服务机构。这些机构成功地稳步提高服务质量，同时使雇员总数压缩了15%。改革者的工具箱中几乎每一件工具它们都用到了：合同外包、公私之间的竞争、绩效红利、群体红利、全面质量管理、客户问卷调查、业务流程再造、内部市场、“一站式购物”，等等。
在1994年11月，议会财政和公共服务委员会将“下一步行动计划”称为“最近数十年来最为成功的一个市政服务改革项目”。当托尼·布莱尔和工党在1997年上台后，他们对1991年的宣言表示尊重，继续保持了“下一步行动计划”的位置。（要想更多地了解英国模式的细节，请参见《摒弃官僚制》第一章和《政府改革手册》第三章。）
在20世纪90年代晚期，克林顿政府复制了英国的模式，声称要创造一系列“以绩效为基础的组织”。与往常一样，国会只批准了两个。一个是教育部的联邦助学金办公室，该机构每年负责监管超过500亿美元的针对高等教育的联邦奖助学金，包括裴尔奖学金(2)、学生贷款、博根斯贷款、勤工助学基金和教育机会奖学金。联邦助学金办公室每年帮助超过800万的学生支付他们的大学和职业学校费用。
国会之所以选择联邦助学金办公室，部分是因为对它的投诉数量居高不下。投诉者声称，奖助学金申请表很难填，而在申请高峰期，申请量偶尔会超过承办能力，让学生在那里苦等。在和联邦助学金办公室打交道的时候，学校必须与数十个陈旧落后的电脑系统作斗争；而且，他们反对联邦助学金办公室大量的晦涩难懂的规章制度，后者的官员带着一种“抓奸”的心态，通过突然袭击式的检查来实施这些制度。
有了1998年的高等教育修正案一级两党联立的压倒性支持，国会选择联邦助学金办公室成为第一家“以绩效为基础的组织”。立法机关号召联邦助学金办公室的首席运营官成为一名经验丰富的商业执行官，而不是一名政治性任命的官员或公务员。他或她与教育部长签订一份年度绩效协议，然后他们两个人一起制订一份该组织的5年计划。首席运营官的薪酬取决于联邦助学金办公室运行的情况。
事实上，教育部从来没有给予联邦助学金办公室所有国会承诺的灵活性，但是该机会确实获得了对购买流程的控制，尤其是在对信息科技系统的购买上。它还被授权成立一个针对所有员工的财政红利系统，并且可以在市政服务队伍之外，雇佣一个由24人组成的管理者团队，而这些人的薪水也是和他们的绩效联系在一起的。
联邦助学金办公室的首任首席运营官是格雷格·伍兹，他曾是国防部的一名官员和高科技企业的执行官，在1993年的时候已经加入了副总统戈尔的“全国绩效评估委员会”。伍兹和他的雇员们一起对他们的使命做了新的表述：“联邦助学金办公室帮助美国学生完成学业。”他和他的团队设立了3个多年绩效目标：改善客户满意度、降低部门成本、促进雇员参与。
伍兹将联邦助学金办公室改造成了一个电子业务机构，为所有的客户和业务伙伴提供便捷的电子办理手段。他雇用了埃森哲咨询公司取代联邦助学金办公室最为陈旧和低效的一套电脑系统。他没有给埃森哲公司预先付费，但愿意分享新系统节省下来的资金。这在联邦政府还是第一次，而由于这个办法十分有效，联邦助学金办公室后来又签订了一系列类似的合同来运行其他的系统。在成为“以绩效为基础的组织”的头两年里，联邦助学金办公室创建了一套网申的程序，这个程序十分便捷，以至于选择这种方法的学生人数是使用书面申请的人数的4倍。它还为直接贷款服务创办了一个网站，允许贷款者事实上在网上完成所有与联邦助学金办公室有关的业务。这些创新帮助该机构获得了由出色政府绩效委员会、《政府执行层》杂志和联邦购买政策办公室颁发的“公共利益的商业解决之道奖”。
正如许多家长所知道的那样，联邦助学金办公室基本的申请表格叫做“联邦奖助学金免费申请表”。伍兹和他的团队的目标是，截止到2001年，接收500万份电子版的“联邦奖助学金免费申请表”，然后再超过540万份。他们为完成一份申请表设定的日期是7天，但到2001年时，他们事实上把时间压缩到了4.6天。为了强化贷款，他们设定，到2001年时完成一份申请的审核为50天，接收的电子申请表数增加50%——他们现在已经超额完成了这两个目标。
毫不令人奇怪，客户的满意度有了飞升。为了确立一条基准线，联邦助学金办公室采用了“美国客户满意索引”，它在私营部门里被广泛应用。该机构原先的分数只有60多一点，低于政府平均水平，也低于私营企业15个百分点。伍兹和他的团队设定的目标是，到2002年，让得分数达到私营金融服务业的平均水平。在2001年，也就是成为“以绩效为基础的组织”3年不到，该机构就达到了74.2分，只比私营金融服务业低0.2个百分点，远远高于联邦政府68.6分的平均水平。
伍兹为单位成本设立的目标是与增长相适应的，预设到2005年时在没有预算增加的情况下占19%——因此也就是在单位成本上下降了19%。大多数成本如预期的那样下降了，但是在直接贷款方面出现了一个未曾预料到的阻碍：低息贷款吸引了很多人再次申请贷款，这延缓了实现上述目标的速度。
在雇员满意度方面，伍兹的目标是由之前在联邦政府调查中排第38名，上升到前5名。他的团队在一年内就完成了这一目标，于是他们提高了目标，要与盖洛普(3)调查中私营金融服务企业的员工满意度和参与度看齐。到2001年时，他们超过了这一目标，创造了盖洛普史上联邦机构一年内进步最大的纪录。
布什政府敦促伍兹增加第4个目标，来让这个项目变得更加完整——例如降低学生贷款中的拖欠率。伍兹设定了一个目标：到2001年时，让拖欠率低于8%，而那一年，该机构实现了史上最低拖欠率——5.6%。在回收之前拖欠的贷款方面，该机构几乎翻了一番：不仅回收了24亿美元的旧账，并且让27亿美元的贷款重新回到可支付账户中，而所有的这一切都是在经济衰退期完成的。因为这些成绩，该机构的工作人员在2001年收到的红利，相当于他们平常两个星期结一次的工资的90%。
不幸的是，格雷格·伍兹在2002年早期被诊断出患上了胰腺癌。在他去职之后，布什政府迅速地让一切都回到了常态。该机构不再测量客户的满意度、员工的满意度和单位成本；收回赋予联邦助学金办公室几乎所有重要的灵活政策，把绝大多数的注意力放到了省钱和清晰审计上。罗德·佩奇在休斯敦做教育局长的时候曾对特许学校热烈拥护，但是在做了教育部长之后却允许联邦政府把他自己的特许机构“阉割”了。
我们将联邦助学金办公室所使用以及英国行政机构所开创的工具称为“灵活的绩效协议”（flexible performance agreement）。这是一项导航组织与服务或执法组织之间达成的书面协议，明确阐述了期待的结果、被赋予的灵活政策、如何对绩效进行测量和报告，以及如何使用信息来触发相应的后果——不管是积极的还是消极的。
2002年，衣阿华州政府聘请公共战略研究所作为该州的官方“再造伙伴”，使用的是公共战略研究所在联邦助学金办公室发展出来的咨询模式。在汤姆·维尔塞克州长和衣阿华州参众两院的共同努力下，公共战略研究所帮助立法机构为该州创立了“特许机构”：也就是以绩效为基础的组织，与州长签订灵活的绩效协议。这些协议包含了“责任换自由”中通常所有的内容。6个特许机构接受每年将运营成本总共减少1 500万美元的条件。这6个机构都是自愿的，它们是税务局、监狱管理部、自然资源部、公共事业部，另外还加上商务部的酒精饮料管理局、衣阿华老兵之家。作为回报，它们可以得到下列的自由——这些内容都刊登在招募政府机构自愿参加该项目的小册子上：
● 可以不受关于全职员工限制或其他雇佣控制的限制；
● 可以在人事规则上破例，做有意义的事情；
● 可以在购买规则上破例，购买有意义的东西；
● 可以在信息科技规则上破例，购买你所想要的电脑和软件；
● 可以保留当年未花完的经费的一半用于次年的开销；
● 可以保留和支出从资本性资产的租赁或销售中获得的收益；(www.xing528.com)
● 可以在账户之间重新分配资金；
● 可以在行政管理规章上破例；
● 可以获得300万的转型奖励基金；
● 两年内不受全面预算裁减的影响。
每一个机构都与州长签订一份为期5年的协议，明确说明它将达到的结果、它将完成的项目（它将有可能从中享受到40项自由）以及它的工作绩效的层次。300万的转型奖励基金允许特许机构从中申请财政支持。比方说，税务局就收到了50万美元的资金，用于与6名新员工签订为期两年的雇佣合同。大多数是审计员，他们被寄予带来比他们的薪水高得多的税务的希望，其他人的工作则是加快退税业务的进度，降低衣阿华州支付给那些应得到退税的纳税人的利息总数。
在这些协议签订后不久，由于州财政紧张，必须全面裁减预算达2.5%。维尔塞克州长信守了他对特许机构的诺言——这一举动极大地增强了该项目的信用。就在我们写作该书的时候，州长正在收集特许机构的报告，立法机关需要它们来保证之前许诺的其他自由不至于落空。
我们在下面几页里再现了对其中一个机构“灵活的绩效协议”的主要做法。
在这样一个多层的美国体制中——联邦、州、县和市政府，外加一些特区和学区——有一些束缚管理者的规则来自更高层级的政府。每一年，联邦政府都要将超过3万亿美元的资金分给州和地方政府，但是使用者必须经历了一堆繁琐的程序之后才能用到这笔钱。
在20世纪90年代早期，俄勒冈州州长芭芭拉·罗伯特想从施加给联邦资金的束缚中解放出来。她所在的州正在通过它的“俄勒冈标准”对政府施政后果进行测量，她感觉到，如果他们被允许更加有效地使用这些联邦资金，他们的效果会得到更多的改善。在1994年，她成功地在联邦高级官员和俄勒冈州、县和市政府的官员之间达成了一项谅解备忘录，创造了人们所称的“俄勒冈意见”。正如全国绩效评估委员会1996年的报告所记录的那样，“他们同意率先尝试一套重新设计的体系，这套体系以结果为基础进行组织、管理和评估，以客户的需要和满意为导向，致力于预防问题，而不仅仅是在问题出现之后才解决它，尽可能地简化和整合工作流程，为地方层级的供应商的服务设计、完成以及结果设定责任”。
签署人：衣阿华州州长 衣阿华州税务局
依据衣阿华州法典第7J.1章，税务局请求州长将该机构指定为特许机构。
税务局承诺，通过绩效测量和特殊项目的形式，实现下列的成绩：
部门绩效目标：
● 到2007年，将个人所得税电子申报率提高到80%；
● 到2004年6月30日，60%的政府一般收入岁入税将通过电子转账手段收取；
● 90%的个人所得税的退税业务将在收到纳税人的申请后60天内办理完毕；
● 在抵达税务部门之后一日内，所有交易的99%通过集中化的会计系统得以完成；
● 在审计员效率方面，把ROI（投资返还率）保持在每1美元执行投资回报至少8美元的水平上；
● 95%的纳税人服务投诉将在24小时内得到回应；
● 客户对网站为基础的申请的满意度的平均值达到4分及其以上（分数从最低1分到最高5分）。
部门特殊项目：
● 到2003年12月31日，发展出5项新的电子服务方案。（比如，所得税、销售税、使用税和其他商业税的电子填表业务。）
● 与其他机构进行成功的合作：1）落实“企业资源规划”（Enterprise Resource Planning）系统，这个新系统将整合所有的预算、财政、会计、人力资源、购买、工资和福利数据。2）对税收刺激和其他经济发展方案进行监督。3）对经济和财政收入预报程序进行改善。4）落实总务部门的政策。
● 对简化所得税体系和重建财产税体系提出建议。
特许机构的福利和灵活政策：
州长和副州长保证他们对特许机构成功的支持，并承认税务局和税务局长迈克尔·罗尔斯顿自愿成为特许机构。该机构将享受下列的福利和灵活政策。这些福利和灵活政策不能取代《责任政府法案》的规定。
管理局将保证，特许机构可以：
1．从300万共同基金中为特许级机关经过批准的创新项目申请经费；
2．从2004财政年度开始，保留当年年末时（机构运行）未花完的共同基金拨款的50%，保留期5年；
3．在有需要和资源允许时，从公共战略研究所接受免费的支持来实现规定的特许结果；
4．针对直接改善市民服务的业务，可以要求增加服务费用达到相适应的水平；
5．通过使用电子签名、电子记录保留和电子交易，来降低复印和纸质工作的开支；
6．从2004财政年度开始，免除“相当于全日制”的限制，为期5年；
7．将“直接报告”的管理岗位，改为“志愿”岗位（“at will”positions）。相关的员工必须自愿同意这样的变化，并附上书面证言；
8．增加工作中的实习生的人数；
9．在工会批准的情况下，给不受签约保护的员工或签约员工授予“杰出工作绩效奖（绩效红利）”。这既适用于雇员个人，也适用于雇员“团队”；
10．发放“特殊职责”津贴或“非常规职责”津贴。当一名员工被临时性地任命担任某项高层空缺职务时，允许发放“特殊职责津贴”。当一名员工被临时性地指派承担某些高层管理者的职责时，允许发放“非常规职责津贴”；
11．在任何职务类别内创设新的职位，只要该职位的职责与已经确立的职业类别一致且符合集体谈判协议和人力资源管理的规章制度；
12．购买总务部门合同之外的产品和服务，只要特许机构能够提供文件证明购买的成本和收益适当；
13．出售和租赁资本性资产并保留收益，而且还可以要求总务部门作为销售资本性资产的机构；
14．在备齐相关的审计文件的情况下，直接与营销商签订关于公务旅行的合同；
15．支付2005财政年度的机动车管理费（经常费用）至少低于当前费用的30%；
16．在具备相关的审计文件的情况下，可以签订唯一供方合同；
17．可以通过追加的方式，将合同拓展到当前运行的可更新条款之外。
联邦、州和地方层级的参与者必须就他们希望的后果达成协议，然后厘清并排除会给结果实现制造障碍的因素。主要的思想是允许免除一些挡路的规章，允许将多笔不同的联邦资金整合到一起使用，这样最后的接收人就能更有效地使用这些资金。比方说，正如我们在本章开头所介绍的那样，俄勒冈的官员们就成功说服了联邦疫病控制中心允许他们将用于儿童免疫的6笔联邦资金流汇合到一起使用。然后，俄勒冈的政府、医院、保险公司和健康维护组织形成了一个联盟，发起了一项公共宣传活动，确保每一个孩子都能打上必要的预防针。在1994年到1997年间，两岁儿童接受充分预防措施的比例，从53%上升到了74%。最大的问题之一是过去的信息不充分，所以他们还创建了一个单独的登记体系，为该州的每一位儿童建立免疫记录，这也就是人们所知的“警报”体系。他们确保每一所机构——不管是公立的还是私立的——每一名医生都能够接触到这套体系，这样当一名孩子来看医生的时候，医生就能知道他或她是否还需要打哪些预防针。随着这套注册系统的上网，数字再次攀升，到2000年时达到了80%。
克林顿政府将类似这样的方案称为“绩效伙伴”，他们与其他的一些州也签订了类似的协定。克林顿还敦促只会碍事的国会将271项分散的基金项目整合到27个以结果为关注重心的绩效伙伴项目中。
在1993年，明尼苏达州提供了另一种模式，来解开州政府加给地方政府的束缚。该州政府成立了一个独立的委员会，由州审计长、财政部部长、总务部上、两名行政法法官以及6名立法者组成。这个委员会给地方政府拨付资金，用于奖励公共服务部门的创新举措，尤其是涉及各级政府之间合作的创新之举。更重要的是，它提供了3年州法的破例优惠，从而“消灭阻碍公共服务更有效实现的障碍”。这个项目就像是一个测试针：如果一个临时性的政策破例能够提高效率，同时没有引发意外的后果，那么该委员会和地方政府就会将这项法律法规上的变化固定下来。
到2001年早期，该委员会已经收到超过600项资金申请，并核准了113项。这些资金平均额是55 000美元，授予对象十分广泛，既有洛克县将市警局与县警署合并这样的小创新，也有创建一个为所有87县的检察官、州法院管理者、州检察长以及其他司法机构服务的电子信息网络系统这样的大事件。被授予者报告说他们1年能节约720万美元。不幸的是，2000年财政预算缩减了50%，终止了这项资助方案，而在2002年的财政危机中，立法机构干脆把整个委员会都取消了。
在第一批84个破例申请中，到2001年时有36个得到了批准。有16个没有得到批准，是因为它们牵涉联邦法律。委员会拒接了3个。还有17个机构实行了允许申请者在不从该委员会得到破例准许的情况下完成流程的规则，从而撤回了申请。有25项政府业务按照新的立法流程运转，使得所有的地方政府能够从同样的自由中获益。
例如，在明尼苏达州人口最为稠密的亨内平县，人们发现，20%的医疗援助对象没有按照要求每6个月就提交一次他们的收入状况证明。这些人就丢掉了他们的福利，只能在下一次他们需要帮助的时候再次申请——这是一项费时费力的流程。这些人中的大多数，是靠社会保障生活的老年人。县官员请求给予这些人特殊待遇，让他们只需要通过将自己的数据与社会保障管理局维护的电子数据做对比，就可以证明他们的收入状况，而社保局其实早已对他们的收入变化做了追踪。委员会批准了这个主意；随后，立法机构投票，允许任何愿意在必要的软件上投资的县都可以实施同样的做法。
委员会存在的单单这样一个事实，就改变了某些州行政管理者的思维。“州政府机关的官员们现在更加容易接受有助于实现政绩目标的新观念。”该委员会的执行主任盖里·佩格这样说，“为什么？如果州政府机关继续死抱着那些规章制度不放，地方官员现在就可以上诉到委员会，要求试验那些能够给予他们灵活性的新点子”。比方说，有一个地方学区有一个“未成年父母项目”，该项目为那些年轻的母亲照顾儿童，好让她们去上学，但是该州的公共事业部威胁要关闭这个中心，因为它并没有获得日托服务的执照。当该学区申请破例时，公共事业部立刻改变了他们的立场，自己愿意给该中心提供变通。
在衣阿华州，维尔塞克州长想将特许机构这个理念拓展到地方政府。衣阿华州对地方政府一直管得很死，州政府事实上控制着一切它可以控制的东西。一个小例子就是，任何超过25 000美元的地方建设都必须进行公开竞标，而光相关的法律工作就需要花费4 000—5 000美元。
于是州长提议，允许地方政府的任何组合——比如一个县和它下属的市，或者好几个市，甚至好几个县一起——去申请一种“自由共同体”的地位。这样的一种地位将带来大量的灵活政策：州级指令的减少；设立他们自己的财产税、所得税和销售税的税率、罚款和行政性收费的权力；简化的再造流程（比如，对一个县政府和市政府进行合并或者共享服务，或者将多重选举的职位改变成由一名民选官员指派其他所有的管理职位）。
反过来，这些城市或者县必须要做两件事情：第一，批准一项再造方案，对该市/县的服务进行重新安排（比如让县警接管市警局的职责，或者在参与的县市之间实现公共服务深度共享）。第二，建立责任机制，包括一套让公民们参与进来为共同体设立目标、关键服务领域的绩效目标、年度绩效和（简化的）财政报告的程序，而这些要邮寄给共同体里的每一个公民使其知晓。
维尔塞克州长的前任是共和党人泰瑞·布南士德，而布南士德的前幕僚长鲍勃·拉弗蒂现在是公共战略研究所的顾问，领导着这场改革运动。他将自由共同体看作开启地方政府一系列变化的催化剂。它们将给予地方领导者“为开创地方政府创新和改革提供工具和杠杆，这些创新和改革将使得该州剩下的地区更容易地赶上来改造地方政府”。他这样说道。
这是如今这个财政危机常在的年代里要想获得成功的公式。每一个21世纪的政府都应该用责任来换取自由，给予公共组织它们所需要的自由，完成公民所期待的责任。
(1) affirmative action，指鼓励雇用少数民族成员及妇女或改善他们受教育机会等方面的行动。——译者
(2) Pell Grant，是美国最大的联邦奖学金，主要针对的是低收入的弱势阶层子弟。57%的获奖者的家庭年收入在2万美元以下。——译者
(3) Gallup公司，是由美国著名的社会科学家乔治·盖洛普博士于20世纪30年代创立，是全球知名的民意测验和商业调查/咨询公司。盖洛普公司在长达60多年的时间里，用科学方法测量和分析选民、消费者和员工的意见、态度和行为，并据此为客户提供营销和管理咨询。——译者
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