绩效奖励，以绩效为准而非意愿

每两个星期，巴尔的摩市各部门的头头脑脑们就会被叫到“大房间”里开会。在房间的一面墙的前面，正中摆着一个讲台，侧面挂着一个6乘10英尺的大屏幕，投影仪挂在天花板上，一间摆满了复杂仪器的控制间立在后面。工作人员在那个小房间里放映各种图表、电子文档和照片，来解剖各个部门遭到质询的绩效。

每周10次，马丁·奥马利市长或者第一副市长迈克·恩赖特、他们的随员以及其他部门的行政官员都会坐在一张半圆形的桌子后面，面对那个讲台。16个相关部门的主管要在讲台那里接受“拷问”——通常身边簇拥着自己的助手——同时回答市长和高级幕僚提出的问题。

市长的幕僚已经研究了质询部门最近的绩效数据。比如，公立工业用水和污水处理部门工作订单的存货状况；错失行为、关停通知以及关停的次数；生产和消耗的水量；投诉的数量和话题；在规定期限内解决问题的百分比；拖延的百分比；人事的基本状况，诸如加班时间、旷工情况、由于工伤导致的缺席时间以及纪律状况等。这两周的数据会与前3个双周数据进行比较。幕僚对所有的数据进行分析，找出其中的共性，然后替市长及其助手压缩成一份10—12页的报告。

有时候，“大房间”里的放映员会展示一些照片，比如脏乱的公园、在警车里睡觉的警员，以及其他不雅情景。有时候他们会播放地方电视台的录像，涉及的是媒体未曾报道过的问题。

市长及其幕僚对这些部门领导进行拷问。为什么对停车的传票一下子增长了这么多？法院有能力处理这些问题吗？为什么对混合垃圾的抱怨这么多？为什么一名督导会犯52个错误？为什么当你带人去法院执行公共卫生法规的时候，会有那么多的文件不见了？

市长助理马修·加拉赫说，如果没有了文件，这个事情就会很严重。“给你举个例子，”他说，“如果你丢失了几份文件，你还可以想办法解决这个问题，但如果哪一天你丢失的文件达到了两位数，那么，下次参加会议的时候，就把你的属下带上吧！”

如果涉及财产遗失、鼠害或铅中毒这样的话题，图表就会显示哪些社区遭到的损失最大。如果讨论的是盗车或者入室抢劫，地图就会指出每一个事发的地段，那里也正是需要多部署警力的地方。

讨论是直率的，虽然不可避免地带有一定程度的南方式含蓄。与会者用头脑风暴的方式寻求解决途径。他们的分析会深入到社区和街道层次，然后再回到整个城市的趋势。其他部门的领导或他们的下属坐在需要对问题负责的部门旁边提供帮助。“他们不可以把责任推到别的部门身上。”信息办公室主管埃利奥特·施兰格说：“事情必须及时得到解决。在会议期间，如果需要提供额外的信息，我们就会去做。我们已经不再接受那种老套的借口，‘事情正在移交司法机关处理中’。”

市长和他的幕僚往往要求在接下来的两周内读到后续的报告，然后在相关部门主管下次出现的时候给他们施加压力，询问事情的进展。但是大房间里并不都是在灌药治病。有时候，市长和他的幕僚会做出奖励，市长有时候会奖励给与会者巴尔的摩乌鸦队或巴尔的摩金莺队⁽¹⁾的门票，或者音乐会的门票。不过，总体上来说，“这并不轻松”，约瑟夫·科沃杰伊斯基如是说。他是公共工程部固体废物处理局的局长。“上一次开会时，我用大量的统计数据展示了我们的进步，但是副市长说：‘这太棒了！但是我们来这里并不是摆功绩的，我们是来这里解决问题的。’尽管如此，即便市里不再这么做了，我也将继续采用这种做法，因为这是好事。”

“大房间评审”是所谓“城市统计”（CitiStat）项目的一个组成部分。这个项目设计的目的，就是给政府官员持续地灌输责任意识。它开始于2000年6月，也正是奥马利市长上任的第一年。这位新市长当选的时候只有38岁，但是他之前已经是市议会的成员，他知道事情是如何运转的。他打算尽快将局面扭转过来。“如果我们只是每年审计预算的时候才考察绩效，等我头发都白了，还是会一事无成。”他对《治理》杂志如是说道：“城市统计项目给我们带来了一种急迫感，这正是我们这里所需要的。”

“城市统计项目重新界定了我们的工作。”休闲和公园事务主管马温·比尔普斯补充道：“收集所有这类信息已经成为我们的工作。我们需要对我们正在做的事情进行持续的评价，去看它是否在让事情变得不同起来。”

在此之前的几十年里，巴尔的摩是一个在衰败的城市。在20世纪90年代，每个月平均有1 000名中产阶级居民离开这个城市。人口从1990年时的736 014下降到2000年的651 154。大约有4万套住房被遗弃、闲置和毁损。大约23%的城市居民生活在贫困中，基本上是马里兰州总贫困率的3倍。在美国，巴尔的摩是唯一一个在20世纪90年代经济蓬勃发展期犯罪率没有下降的大城市，每年发生300多起凶杀案。更糟糕的是，该市的财产税率却几乎是大巴尔的摩地区其他任何县市的两倍。

今天，巴尔的摩的状况正在改善，因为各部门的管理者们知道，他们已经无处可藏。自发起“城市统计”项目以来，奥马利市长已经解除了两名表现差的部门主管的职务，这是一个响亮的信号：“城市统计”玩的是真的。各部门的主管反过来给自己所在部门的官僚们吹起了冲锋号。光在“城市统计”项目实施的第一年，公共工程部就解雇了94名长期旷工的员工，发出了462份警告，做出了102项停职决定。

“城市统计”项目也是确保对城市问题进行快速反应的一个办法。当市长宣布他保证市民们报告的路面塌陷问题将会在48小时内填上时，这的确引起了公众的一阵兴奋。虽然每个月会收到1 500份报告，但是交通局还是完成了95%市长许下的目标。在对垃圾收集工作进行考察时，“城市统计”项目发现非法倾倒问题非常严重。进一步的讨论发现，公共工程部没有逮捕倾倒者的权力。于是，警署派遣了一支特别分队，对倾倒投诉做出快速反应。“城市统计”项目还发现，依据类型、地点和时间的不同，有4个部门都有权处理动物死尸问题。在经过讨论之后，市领导把相关的职责全部交给了公共卫生局。

由于有太多的问题无法靠单一部门的力量来解决，市长创立了跨部门的数据收集系统，并为“城市统计”项目设立了分支，包括药品滥用、流浪者、工程设计和青少年犯罪。由于凶杀成为黑人孩子死亡的最主要肇因，“青少年犯罪统计”项目将高危地区有过一次以上被捕记录的孩子识别出来，并为他们提供一系列的社会服务。

奥马利还成立了一个“铅统计”（LeadStat）项目来处理铅中毒的问题。在过去的10年里，没有一项专门的强制性措施来处理这个问题，但是自从相关的团队组建以来，已经有超过1 000个以上的地点得到了清理。“铅统计”团队制作了一幅地图，上面用红点标注了每一例铅中毒事件的地点。该小组一周聚会两次商讨解决的办法，训练卫生和住宅巡视员去发现铅问题，并与州环境署合作来降低铅含量。经过努力，孩子中的铅中毒率已经下降了36个百分点，其中严重铅中毒的案例下降了61个百分点。

对“城市统计项目”第一年绩效做出鉴定的一份报告，给出了令人印象深刻的结果：

●　暴力犯罪率下降了24%，枪击率降低了34%；

●　凶杀案由305起下降到262起，达到了过去10多年来的最低点；

●　由于毒品滥用导致的急诊病例下降了25%；

●　该市节约了1 360万美元，其中600万美元是加班成本，因为长期旷工率有了大幅的下降；

●　2 700个非法垃圾倾倒场所中的200个被清扫干净。

到2003年财政年度末，该市宣称节约以及/或者帮助创造了超过4 300万美元的资金，其中的一半来自将加班和缺勤降低了40%。与此同时，市政服务有了改善，犯罪率下降了29%。巴尔的摩成为美国大城市中少数几个没有因财政赤字而跛腿的地方，也没有因为财政问题而裁员、减少服务或增加税收。从查塔努加市、锡拉丘兹到安克拉治的广袤地区，许多城市都在复制“城市统计项目”。奥马利这样向《多伦多之星》总结道：

当我一开始上任的时候，情况基本上是，“如果市长真的想知道实情，我们可以搞清楚，但是这样做的话，我们的员工就做不了他们现在的工作了，要花上数周来投入到这个事情当中”。或者，“我们会尽快完成您的要求，但是由于预算不足，这将花费好几个月的时间”。甚至还有，“我们一直就是这么做的。我们已经这么做了。我们以前试过别的法子，但是没用”。现在，我们把这一切都消灭了，代之以精确和及时的情报，这些信息每个人都可以分享，我们迅速地动员资源，运用有效的战术和战略，不留情面地进行追踪。

总而言之一句话，奥马利已经领悟到了，对于一名21世纪的领导者来说，他们所需要知道的最重要的一点就是：当管理者和雇员得到对他们绩效的直接、快速和个人化的反馈，并附加后果时，他们的回应是做出进一步的改进。如果我们的政府领导者要想改进政府绩效，他们就需要无情地对各机构的绩效进行测量、提供回馈，纠正不良绩效，奖励优秀绩效。如果要想让反馈发挥最大效用，它就应该是直接的、个人化的和快速的。“我们的预算有相应的绩效目标、投入、产出，每3个月更新一次。”城市统计项目主任马特·盖勒如是说：“这要在以前，市长看到的已经是5个月之前的数据了，没有时间做出回应。现在，预算至少每个月都要被城市统计项目审核一次。”

竞争也许是改善和节约的快车道，但是公立组织并不能将竞争用于每一项服务。在无法引入竞争的地方，绩效管理就成为必须要做的事情。而且，即便在公共组织必须竞争的地方，绩效管理也是帮助它们获胜的一个必不可少的工具。

在1992年，当《改革政府》报告公布的时候，单单对绩效进行测量这一做法，就凤毛麟角。现在，从西海岸到东海岸，不管是市、县还是州，包括联邦政府在内，都在对绩效进行测量。它们中的大多数都向公众发布绩效报告，比如纽约市的《市长管理报告》、俄勒冈州波特兰市的《服务效果和成就报告》。这些都是向前迈出的重要一步。但是面对常年的财政危机，现在该是迈出下一步的时候了；让政府雇员对他们的绩效负责。

当政府中的人听到“负责”这个词的时候，他们头脑中的反应通常是“处罚”。当政客们在竞选的时候，他们就是这样使用这个词的。于是，政府雇员们听到责任一词的时候，他们想到的就是审计、调查以及来惩罚他们的老板。

但是市民们对惩罚并不感兴趣。他们要的是结果。在我们看来，当人们得到有关其表现的直接、快速和个体化的反馈的时候（附带上后果）——不管是积极的还是消极的——他们就会负起责来。这种责任正是“城市统计项目”的核心。正如迈克尔·恩赖特所说的那样：“只有受监督的人才能把活干好。”

“城市统计项目”实际上来源于纽约市著名的打击犯罪程序：“计算机统计信息比对”（Compstat）。巴尔的摩警方雇佣了“计算机统计信息比对”的发起者杰克·迈普尔作为顾问。正如奥马利在对哈佛肯尼迪政府管理学院做演讲时所说的那样，在迈普尔的指导下，“不需要每个月去检查他们的绩效，或者安排进行年度会议，巴尔的摩警方的领导者自己开始每周开会了。打击犯罪的策略和资源调动在不停地调整，而且后续工作从不允许拖沓到一个星期以上。”

巴尔的摩的犯罪率立刻开始下降。看到这个结果，市长开车拉着迈普尔在市里考察，请教如何测量其他的市政服务。市长很快就决定，以下列4个原则为基础，将“计算机统计信息比对”扩展到所有的政府部门：

●　“准确和及时的情报”（对绩效的测量）；

●　“有效的战术和战略”（伴随着持续的讨论）；

●　“对资源的快速调用”（这就意味着各部门拥有将资源调配到他们所需要的领域的自由）；

●　“无情的追踪和评估”（给部门主管提供直接、个体化的以及快速的回馈）。

“要想改变政府所产生的后果，就必须改变政府的行为。”奥马利这样在哈佛解释道：

通过测量城市的产出以及创造出一种有利于迅速变迁的机制，“城市统计项目”改变了城市所做的事情……“城市统计项目”正在帮助我们改掉拖沓和回避的文化，代之以一种负责任和注重结果的文化，在技术的帮助监督下，这种文化正在穿透到城市的每一个机构。它把信息传递到众多而不是极少数管理者的手中。而这种共享的信息使得政府能够更快地变化和调整，从而更好地服务公众。

在纽约市，“计算机统计信息比对”程序开始于意识到警方测量的都是错误的东西——逮捕率。而市民们想要的，是犯罪的减少。在1994年，警长们和各机构的行政官员开始每周——后来每两周——召开一次“犯罪控制战略会议”。这个会议专注于电脑化的统计信息，因此取名为“计算机统计信息比对”程序。77个辖区中的每一个每天都会提供一系列有关犯罪和其他事项的数据，包括市民的投诉。

纽约市市长朱利安尼是这样描述这个体系的：

这个体系的目的是看犯罪率是升还是降，这不仅仅针对的是整个城市，而是一个街区一个街区排查的。如果犯罪在增长，那么它就会让你现在就采取一些行动，而不是在一年半载之后——等到那个时候，联邦调查局已经把犯罪的数据输入了。不管怎么说，当你发现入室抢劫案在去年增加的时候，市长什么也做不了，因为时间已经过去了，零星的犯罪已经成为一股犯罪潮。

“计算机统计信息比对”会议将各个层级的管理者聚在一起——在警界，这还不多见。他们依靠警署的集体智慧来发展出新的战略和战术。艾奥娜学院的教授保罗·E.奥康奈尔写道，在早期的“计算机统计信息比对”会议上，“人们……很震惊地看到，会议的首长（也就是位于会议组织结构顶端的官员）如此积极和深入地参与到与辖区反犯罪警官或侦探小队指挥官的对话中（后面这些人以前很少有机会能与总部的高级管理者进行直接的对话）”。

因此，“计算机统计信息对比”远远不仅仅是一种有效的绩效监控体系。它是一种信息管理设置，使得机构的主要决策者能够了解和使用整个组织的智识资本。这不仅包括组织及其关键管理者所清楚明白的事情（“显性”知识），而且包括那些从事实际工作的人凭直觉或本能所知道和理解的东西。

接收实时的可靠信息可以让辖区的警官迅速地知道一个新的策略是否奏效。“计算机统计信息比对”之所以奏效，也是因为，在辖区警官针对自己所管区域警务的各个方面，警署给予了他们前所未有的授权，包括人事。当然，这些授权也意味着要承担切实的责任。

一个人承担前面所列的公共责任是具有高度激发性的。大多数警官知道他们头上悬着公共曝光这根线，不愿意在犯罪成为既成事实之后应对媒体。因此，在问题进入辖区的统计数据之前，他们就预见并改善问题。每当“计算机统计信息比对”将另一项指标纳入进来之后（比如逮捕令的执行情况），那项指标所承载的问题就会发生显著的改进。比如，1995年，“计算机统计信息比对”开始对粗暴的逮捕行为（graffiti arrests）进行追踪。那一年的总案例数是475件。到了2001年，这一数字是1 485件。正如朱利安尼在他的书里所写的那样：“如果我们能够给领导力计数的话，我们就能够将它用计算机统计出来。”

至于如何让庞大的警力投入进来，市长将此归功于一项基本的管理战略，也就是人们所知的“注重效果”。“任何高于警监警衔的人都可以被降职。”市长如是说道：“而那些低于这一警衔的人则会被重新安排工作——一个住在韦斯特切斯特的警员也许会发现自己被安排到斯塔滕岛工作。”用更清楚的话来说就是，人们“要不被带入到计算机统计信息比对程序中来，要不被告知重新换一种工作”。

这个系统在警长们之间引发了公开的——以及健康的——竞争，他们希望用自己的绩效来盖过其他辖区的同僚。回过头来看，朱利安尼市长将“计算机统计信息比对”称作他用来打击犯罪的“核心组件”。“这个体系的核心原则，就是责任。让那些负责具体辖区的人对实现公众的期望负责，也就是降低犯罪。”

这个体系确实做到了这一点。在该项目实施的第一年，重罪率下降了12.3个百分点。凶杀和抢劫一年内分别下降了17.9%和15.5%，是历年来降幅最大的一次。1994—2001年期间：

●　总体犯罪率下降了57%；

●　凶杀案大幅减少了66%；

●　警员开枪数从212起下降到73起；

●　抢劫案从85 883起下降到32 213起；

●　入室盗窃案从100 993起下降到38 155起；

●　盗车案从111 611起下降到35 673起；

●　紧急回应的时间从8分钟36秒下降到7分钟30秒。

当管教部门的副警长伯纳德·克里科决定将“计算机统计信息比对”引入到管教部门的时候，该市臭名昭著的赖克斯岛惩教中心已经失控。“惩教官员在巡视的时候都得带上垃圾袋来保护自己，犯人们从牢房里向他们扔排泄物和垃圾。”美国政府创新奖励委员会的一名调查员在做了现场视察之后如是说：“惩教官员让同室犯人之间互斗在监狱文化里根深蒂固，一个特征就是对新来的室友来一顿‘欢迎痛扁’。在1991年就发生过一起15名同室犯人集体诉讼纽约市的案子。”

克里科要求所有的典狱长每月参加一次会议，每次来4名典狱长，开始专门关注16个与同室暴力有关的绩效指标。在以前，看守们对一名犯人向室友做出的恶意和暴力行为睁一只眼闭一只眼，但是当责任制被引入进来之后，典狱长们得到的信息是，事情必须有所变化了。那些典狱长们此后向犯人们传达的信息是，在监禁期间犯下的罪行将会像平常一样受到起诉。即便监狱里的犯人数量越来越多，暴力袭击还是从1995年的1 093起下降到了2000年的70起。同室之间的冲突由1995年的1 093起下降到1999年的102起。

受到这一结果的鼓舞，克里科警长决定更进一步，超越“计算机统计信息对比”，使用“总体效率责任管理体系”（Total Efficiency Accountability Management System）来管理他的整个组织。他的幕僚们开始监控一共260个指标，包括犯人要求看病的数量以及他们等待一名医师所需的时间、犯人去监狱图书馆和参加宗教服务的时间、食品服务不佳以及送冷饭的次数、维修工程的数量和状态，以及犯人对醉酒进行投诉的次数。

在“总体效率责任管理体系”下，没有人需要再等1个月才能知道自己的表现如何。相反，管理者每日都可以看到简报、提问题，如果需要的话，还可以立刻采取干涉。对那些看上去没有意义的统计数据进行追踪甚至也能提供意想不到的收获。比方说，在“总体效率责任管理体系”下，管教部门追踪监狱物资供应处的销售额。如果蜡烛和香烟的销售额突然增加，看守们就知道一场暴动正在酝酿当中。（对暴动的第一个反应是把犯人们都关在牢房里；囤积东西泄露了犯人们之间弥散的不满情绪。）聚集的突然增多有助于让看守们发现并阻止帮会活动。一旦知道他会被要求去解释一些异常的数据，典狱长就会去观察为什么宗教活动的参加人数猛增，然后他就会发现，这不过是拉丁帮用来遮掩他们密谋活动的幌子。

在暴力活动减少的情况下，看守们就可以把精力放到改进工作质量上。结果是，监狱变干净了，看守的士气提升了。到1999年时，与1995年时相比，缺勤率下降了28%。

和在警署一样，“总体效率责任管理体系”在决定管教署官员的升迁和降职方面分量很重。该部门在向美国政府创新奖励委员会递交的报告中这样写道：

我们的挑战是，向中层和高层管理者宣示，“总体效率责任管理体系”将成为改进本机构行为绩效的手段，而他们未来的职业生涯则取决于他们的绩效。那些未能履行职责或者被证明对其业务不熟的人，将立刻被“总体效率责任管理体系”程序识别出来。那些接受了责任观念以及证明有志向和有能力创造性地解决问题的人，将会得到提拔。

“城市统计项目”、“城市统计项目”、“计算机统计信息对比”和“总体效率责任管理体系”都是非常有价值的突破。但是，这些努力仍然并不是完全意义上的绩效管理系统。它们的局限之一，就是它们对那些不参加常规绩效评估环节的部门管理者的效力有限。在它向美国政府创新奖励委员会递交的申请中，纽约市管教署承认：

到目前为止，最为重要的缺陷就是“总体效率责任管理体系”程序尚未能够涵盖整个机构。那些现在每日在监狱里工作的男女工作人员，代表了我们的未来。他们需要知道，暴力的下降和他们工作环境中的其他改善并不靠的是运气，而是通过一系列战略性的规划和管理上的责任来实现的。为了做到这一点，并让其成为一个持续的管理哲学，“总体效率责任管理体系”所传达的信息必须被管教部门里每个层级的工作人员所遵循和理解。我们承认，释放出这些人的潜力，将有助于确保“总体效率责任管理体系”持续地成为一个充满活力和不断进步的管理体系。

要想激励每一位员工，领导者就必须给低层的员工也召开类似的会议。在巴尔的摩，在召开官员会议之前，一些部门已经召开了“迷你型”统计评估会议——这是朝正确方向迈进的重要一步。

然而，同样重要的是，我们需要对哪些议题进行测量。由于“计算机统计信息对比”测量的是实际发生的犯罪行为，它所关注的是市民们最为关切的关键后果。对后果的关注驱使辖区警监们不停地寻找新的可以降低犯罪率的战略和战术。然而，在警署之外，巴尔的摩的“城市统计项目”则几乎完全关注的是“产出”——他们测量政府雇员们所做的工作而不是这项工作所产生的成果。在它所测量的产出和市长的5年目标之间并没有联系——市长为该市订立的5年目标是：“让巴尔的摩成为一个安全、清洁的城市；为儿童增加教育、文化和娱乐的机会；建立稳定和健康的社区；通过夯实税收基础、就业和少数族裔的工作机会来加强巴尔的摩的经济实力；打造快捷、负责和有效的市政府。”然而，事实上，他们并没有对这5个方面的后果进行系统性的测量。

“城市统计项目”的管理者们承认，他们所运行的是一个非常初步的管理体系，设计的目的是解决他们在任期间所发现的基本运行问题。“我们刚开始的时候，运行效率很低，低垂下来的果子落下来的速度太快，我们都得戴上头盔。”信息办公室主管施兰格说。一开始的焦点，是在那些非常简单的事情上作出改进，比如政府雇员的旷工和滥用加班。

总而言之，“城市统计项目”帮助大多数政府部门获得了进步，但是它并没有帮助他们重新思考：他们所产生的产出是不是用来实现市长所设定的目标的最有效的方式。要想迈出下一步，奥马利市长最好考察一下北卡罗来纳州夏洛特市的做法。

正如我们在第六章里所描述的那样，夏洛特市的领导者们在改革政府方面已经做了10多年的努力。大约在5年前，该市的市议会将5个焦点领域界定为优先目标：社区安全、“城中之城”（city-within-a-city）（强化个人、家庭和邻里之间的联系）、经济发展、交通和重塑政府。在该市管理者的帮助下，他们制定出了一套战略规划来关注这些优先领域，然后，设计出了一套由19个目标构成的为期5年的“合作得分卡”。这19个目标反映了该市经过平衡后的记分方式，代表了4个不同的方面：客户的维度、财政的维度、内务的维度（“可以对这项流程作出改变来改进绩效吗？”）以及学习和增长的维度（“我们的城市保持了城市持续发展所需的科技和员工培训水平吗？”）。上述19个目标包括了减少犯罪、强化邻里关系、加强服务成效、夯实税收基础、改进技能基础、实现积极的员工升迁、将城市开支的性价比最优化以及改进生产效率。

该市针对每一个目标都设计了一项关键性的指标来追踪进展状况。“我们把它们称为我们的合作目标，”市行政官帕姆·塞佛特如是说道，“这些指标向议会和社区展示了，在落实市议会制定的战略和远景方面，我们的成效如何。它们是我用来对关键执行部门的工作状况如何进行评价的因素之一。”

每一个关键的业务部门——这是夏洛特市给各政府部门起的名字——都发展出了一套业务规划，包含加载了关键测量指标的用于自我评估的平衡记分卡。这些记分卡也都得反映上面所说的4个维度。在全市范围内，大约有250个左右的测量指标来对这些业务部门的绩效进行测量。它们也是合作得分卡所选择的对象。从理论上说，实现每一个部门的目标也应该有助于该市实现它的合作目标。通过这种方式，整个组织将它的工作整合起来，来实现市民们最看重的结果。

一份季度绩效报告会对这19项合作目标的进展进行评估。关键业务部门一年递交两次报告，对相关数据进行说明。业务部门的执行层与他们的员工举行会议，通常情况下每月一次（但是警署每个星期召开一次这样的会议），对这些数字进行评估，同时标识出需要注意的地段。当市政官和幕僚每年对关键业务部门的执行层进行评估时，相关官员的涨薪和一次性红利就取决于他或她所在部门的得分卡的情况了。

夏洛特市现在正在将这个体系向下推广，目标是让每一个工作团队都建立自己的平衡得分卡。该市还有一个刺激性的奖励方案：如果该市节约下了钱，以及业务部门实现了它所设立的关键绩效目标中的一部分或者全部，相关的政府雇员就能拿到红利。全额红利的数目（实现了全部目标的部门就能拿到全额红利）一般从300—650美元不等。但是，正如塞佛特告诉我们的那样：

我过去认为，只有经济奖励才有意义。但是在我们的一些项目中——比如“承认项目”，也就是给垃圾回收员送去早餐，告诉他们做得不错，给他们一些奖励等——我发现，获得认可可以和拿到更多的钱一样鼓舞士气。我真的觉得，精神奖励和物质奖励都是不可或缺的。

夏洛特市的方法并没有巴尔的摩那样直接、迅速和个体化，但是在它所测量的指标上，却要更加成熟。业务部门追踪的是质量、客户的满意度以及他们产出的效率，而合作得分卡则追踪的是所有那些产出所生产出来的结果。这帮助了市一级的和部门级别的领导者去发现对他们的优先开支项目和战略进行改变的需要——甚至还有制定新战略的需要。他们不仅可以看到他们是否做得不错，而且可以看到他们是否在做正确的事情。

夏洛特市还增加了高级管理层无法触及的积极后果：刺激性的奖励体系、承认项目、节余共享方案——我们将在本章的后面章节里讨论这些内容。如果领导者想确保在自己的组织内部普及“绩效反馈”制度，如果他们想要让整个组织都认真对待这件事情并且利用它来产生更积极的后果，他们就必须建立奖励体系。他们可以通过增加下列工具中的一部分或者全部来实现这一目标。

在公共战略研究所，我们喜欢说：“反馈是竞选的早餐。”当这样的反馈直接来自客户的时候，尤其有效。公共战略研究所的共同创立者和首席执行官巴巴克·阿马加尼曾经是明尼苏达州总务署副署长。他讲了一个故事，来说明直接来自客户的反馈的简单性和强大的力量。

那还是20世纪80年代，那个时候，我们的州立印刷部门每天都会收到大量的投诉，印刷厂的主管十分头疼，不知道该用什么办法才能让那些一线工作人员明白“客户满意”这个观念。他后来想了个主意，他要那些实际上运营这些印刷厂的人自己开车出去给客户递送印刷品。当然，投递业务并不在原先的合同上，所以有很多人抵制，甚至还有正式的申诉。当财政部门抱怨说这种做法无效的时候，争论开始白热化。我向财政署长解释了当时的情况，然后他笑了，告诉我：“不用担心，我来办。”

让那些从事一线印刷工作的人去见终端客户产生了令人难以置信的效果。他们建立了私人交情，而且他们得到了直接的、个人化的和迅速的反馈。明白了他们在替其他人工作，而且得到了这个人的反馈——事情就是这么简单。这就是解决问题的秘诀之所在。他们的质量有了很大的提高。客户的满意度和员工的满意度都提高了，员工的收入也提高了。

有一些机构使用客户满意卡来获取客户的直接反馈，还有一些使用客户焦点小组和问卷。但是没有哪一个比面对面的互动要更好。

承认是一种出色的鼓舞机制。它不仅鼓舞士气，而且向每一名雇员表明了领导者们想追求的是一种什么样的绩效。承认的使用要真诚和公正，显示出对好工作的感激，不可以做得过于夸张。

当帕姆·塞佛特说精神奖励和物质奖励都重要的时候，她说得完全正确。在20世纪60年代，弗里德里克·赫茨伯格在凯斯西储大学进行了一项开创性的研究，确立了那些主导性因素在激励人们中的相对重要程度的排序。这些因素的重要性排序如下：成就、承认、挑战、兴趣、责任、晋升，以及——在许多地方都适用的——薪水和福利。

夏洛特市不仅有“城市管理者雇员承认项目”，而且有“客户服务奖”和“战略规划奖”。“客户服务奖”奖励给个人或团队，比如一个提供出色客户服务的固体废物回收团队。“城市管理者雇员承认项目”每月奖励一次，颁发对象是那些有着杰出绩效的部门或团队。预算办公室则负责将“战略规划奖”颁发给制定了最佳战略执行方案的业务部门。

在赫茨伯格的单子上，钱也许排在最后一位，但是这是因为它重要。给政府雇员发放红利的主意，借鉴于私营部门，在20世纪70年代末进入到政府部门。到1995年，美国和加拿大的联邦政府都采纳了发放红利的做法，还有至少10个州也根据雇员的绩效给予奖励。学校开始向教师发放绩效津贴，现在，在丹佛、辛辛那提、达拉斯、休斯敦、哥伦布、明尼阿波利斯、印第安纳波利斯、罗切斯特、夏洛特—梅克伦堡县、肯塔基州、佛罗里达州、北卡罗来纳州以及其他地方，绩效红利已经被发放给教师团体甚至各个学校。佛罗里达州的法律要求学区制定相应的计划，允许教师和校长们至少挣他们工资的5%作为绩效红利——主要以学生的实际学习成果为基础。为校长们设立绩效红利甚至更加普遍。一份1998年的调查发现，大约15%的小学校长都签有激励或红利合同。在1995年，辛辛那提成为全美第一个甚至将学区办公室管理者的工资与学生的考试成绩、退学率以及其他绩效指标挂钩的城市。(www.xing528.com)

这种做法之所以如此普遍的原因是显而易见的：现金奖励确实管用。科罗拉多州道格拉斯县福克斯河初中的校长丹尼·史密斯这样告诉《美国学校委员会杂志》：“你知道人们会怎么说，‘有的人应该做这个，有的人应该做那个’。（在绩效红利的作用下）一些在其他情况下也许无法做成的事情现在就能实现。它提供了那么一点点经济上的刺激。”她回顾了她和她的同事们如何开始这样一个激励学生表现的项目的。在第一年，他们没能挣到红利，因为写作成绩没有上升。于是在第2年，他们把焦点放到了如何改进写作课程上。“跟着钱走”不仅仅是对记者有吸引力。

许多人想过用提高工资作为对绩效的奖励，但是红利（也就是一次性的现金奖励）的效应更为强大。增长工资很贵，因为这是一种在好几年的时间里都要送出的礼物。预算官员一般都很害怕提高人事成本，因此很快就会叫停这些增长，从而破坏了涨工资这个工具的价值。在涨了几次工资之后，优秀的员工也不喜欢他们的级别工资已经到顶——在这个时候，涨工资这个工具也变得没什么用了。当这种情况发生时，优秀的员工常常开始寻找另一份薪水更高的工资——也可以算是最糟糕的一种非预期性后果了。薪水应该取决于在一个特定的劳动市场中吸引和挽留杰出人才所需要的成本，而红利则应该用来奖励绩效。

得克萨斯州的立法机构授权，对于那些为政府机构的绩效改善作出贡献的员工，可以支付至多占其级别年薪6.8%的红利——所谓绩效改善，指的是实现至少80%的绩效指标。在2000—2001这段时间，得克萨斯州至少有19家机构制定了它们的绩效红利方案。

在联邦政府中，一些部门也作出了类似的努力。在历史上，联邦红利体系是以对雇员的主观评估为基础的，而且出了名的低效。在几年前，邮政服务署和老兵福利管理署率先试水，将他们的执行层奖励体系改变成以客观的绩效指标为核心。如果他们负责的办公室运转出色，老兵福利管理署的执行层可以依法获得占其工资5%到20%不等的红利。不过，低于平均水平的绩效也得承担后果。一名基站的主管就被辞退了，还有5人需要接受绩效评估的审核。

在将这一做法普及到各个等级的雇员身上的过程中，老兵福利管理署为其管辖的60个基站建立了一套全国性的绩效评估标准，然后创立了一个3层的刺激奖励体系。第1层的奖励是，60个基站平分300万美元的资金，站长可以将这笔钱用于奖励绩效出色的雇员。在第2层，450万美元的资金被分配给那些达到绩效目标的基站——在2002年和2003年，这大约是奖励给了57个竞争的基站中的20个。一般来说，优秀的雇员可以通过这条渠道挣到至多3 000美元的个人红利。最后一层，老兵福利管理署副署长掌握120万美元的资金。来自基站的雇员团体可以被提名授予奖励，以表彰他们的杰出工作，而一个委员会将做出最后的决定。

“这确实带来了不同。”负责相关事务的助理副署长麦克·沃尔科夫如是说：

现在各基站对第二层红利的标准提出了许多的问题，因为大伙都知道，这可是真钱啊。而且我都不知道该怎么形容，由此带来的改进所留给我的深刻印象。突然之间，我们的库存数量下降了，我们的质量优化了，我们的客户的满意度提高了。

由于国会通过的新法案，老兵福利管理署的工作量暴增。按照沃尔科夫的说法，他们1个月要完成3万件补偿案件，但是每个月还有大约2倍的新案子如潮水一般涌来，所以累积下来未办的案件数已经上升到了432 000件。“署长作证说，到2003年9月，他准备将积案数下降到250 000件。”沃尔科夫说，“那看上去像是一个让人非常望而生畏的任务。但是在2003财政年度里，我们1个月处理了68 000件案子，到9月的时候，我们完成了253 000件。”

一名领导者在开始实施绩效红利的时候，他或她总是要承担风险的，因为批评者会说，政府雇员不应该仅仅因为“做了他们该做的事情”而额外收到一笔钱。这种批评是短视的，但并不是少数。幸运的是，如果政治因素使得红利不可行，领导者们还有其他的工具可以使用。

收益共享也就是公共部门的利润分享。它保证政府雇员能够获得一定比例的由其所在部门节省下来的财政资金，只要该部门达到了特定的服务和质量等级。现在，这种做法已经非常普遍了。它在各种条件不同的地方都运转得不错：圣地亚哥、印第安纳波利斯、金县、华盛顿州（西雅图及其近郊）、缅因州的波特兰、北卡罗来纳州的夏洛特、巴尔的摩县以及纽约市的环境卫生局（参见《政府改革手册》第215—216页和237—241页）。

夏洛特市的领导者们非常喜欢这个工具，他们使用了三种不同的收益共享。第一，各部门必须与私营部门一道，在“管理者参与的竞争”平台上竞拍：路面保养、固体废物收集、船队服务、日用设备；还有一些稍小点的部门则可享受正常的收益共享项目。如果一个部门赢得了竞拍，在服务过程中消耗的成本比竞拍时的还低，那么，相关的员工就能获得差价的50%作为奖励，剩下的一半差价则收回到共同基金中。

第二，所有的政府雇员都可以申请“雇员建议奖”项目的奖励。这个项目可以让他们获得由自己的点子所节约下来的头年经费中的25%，上限是5 000美元。雇员群体也可以提出申请，奖励额在25—5 000美元之间。

第三，设立一个全市范围内的刺激方案。我们在前面已经介绍过这个方案。如果业务部门的绩效达到了标准，所有的政府雇员都有资格享受盈余。市政官设立全年节约目标，每一个业务部门从它的业务计划中挑选2—5个绩效测量指标，称作“刺激目标”。如果全市的节约目标得以实现，各业务部门的雇员们就会得到奖励。如果全部实现了他们的目标，他们就能得到全额分享；如果是60%，他们就能分享到60%的盈余。

大多数的收益共享项目是通过对单个的部门、机构或分支进行奖励来运转的。但是夏洛特市选择将它的刺激性奖励建立在整个城市的盈余的基础上，因为市领导们觉得这样更加公平。“我们是故意不要将我们的决定建立在各个分部门的基础上的。”该市的预算和评估分析师莉萨·舒马赫这样说道，她负责绩效管理。她继续说道：“因为有一些部门很小，预算也很少，他们会觉得自己永远不会有机会实现目标。”

不管这个项目的结构是什么，收益共享确实让每一个雇员都开始考虑如何节约预算。“各个部门愿意把空缺职务保留得更长点，去推迟一些开支、去寻找一些也许更省钱的替代性解决方案，从而要么实现收益共享，要么获得雇员刺激性奖励。”舒马赫说。

市政官帕姆·塞佛特补充道：

当初我们一开始引入刺激奖励计划的时候，我们存在着很严重的请病假的问题。尤其在我所在的部门，存在着我们认为应该称之为滥用病假的问题。某些执行部门也面对着同样的挑战。当刺激计划开始的时候，我们说，“我们必须减少我们的病假滥用现象，而办法就是把刺激方案与全额工资联系起来”。然后，我看见人们开始改变。其他部门的人也说他们那里起了变化。

大多数严肃对待收益共享计划的地方都有着类似的经历。乔伊·哈里斯是圣地亚哥城市污水处理部门的副主管，他告诉我们：

这个项目让我们用前所未有的精力关注财政报告和财政绩效。我们的劳工—管理层委员会不仅仅只是一个新成立的委员会。这个委员会每个月开一次会，关注财政报告，一个设施一个设施地审查，报告并采取措施来讨论任何消极的变化。现在，这些变化都已经在管理者层面完成了，正在努力向雇员层面转移。

收益共享给每一个人都提供了获利的机会。它为人们提供了一股强有力的刺激去改善他们的绩效，同时却不需要花费纳税人一分钱。事实上，纳税人反而省了钱。在一个财政危机常在的时代里，每一个公立机构都应该采纳这种做法。

对预算的节余进行分享是针对各组织的收益共享（gainsharing）。它为一个部门创造出省钱的动力：允许每一个行政部门保留一部分他们在这个财政年度里节约下来的经费（比如，参见第十二章的介绍）。这种做法没有收益共享那么强有力，因为没有钱会进入雇员自己的腰包。但是，它制止了一种普遍的做法：在财政年度末着急把所有的钱都花完——因为新办法实施之后，各个组织就不会失去它们在当年没有花完的钱。最大的挑战是，去说服对财政管得死死的预算办公室和拨款委员会不要去管那些省下来的钱。允许这些组织保留50%的节余，去做他们想做的事情。而且，他们也许需要一个试行项目，也就是先允许一两个组织保留他们的节余，来展示他们的成绩。有一半“面包”总比什么都没有要强。

当由于政治或其他原因无法使用物质奖励的时候，精神奖励也许是一种替代性的选择。它为个人提供相当于真实价值的好处，以奖励他们的出色绩效，比如带薪休假、支付他们希望接受的培训或会议的费用、新设备或者重新粉刷过的设施。在好几十年的时间里，在每个月的月底，美国空军作战司令部一直给予那些完成他们每月任务的中队3天的休假。

许多辖区都在行政首长（市长、市政官、县执政官、警长、州长或总统）与部门头目或校长之间协商达成绩效协议。协议上清清楚楚地写明了希望他们实现的关键产出和结果、其他的优先选项以及任何他们能赢得的奖励。许多部门领导会再回头与他的高级管理者达成类似协议。我们最喜欢的绩效协议的版本，请参见第十一章的介绍。

第七章讨论了逼迫公立与私营组织竞争合同的价值。这样的合同应该永远建立在绩效的基础上。它们应该包括客观的绩效标准、清晰的刺激来奖励出色的表现，以及对糟糕的表现作出明确的惩罚。

在1999年，佛蒙特州创立了全美第一个覆盖全州的“能源效应程序”来推动节约电力。在此之前将近10年的时间里，该州和大多数州一样，要求它的22个电力部门提供效能方案，来帮助节约生活和生产用电。但是由于电力部门背后的经济刺激是卖更多的电，因此它们从来没有认真地对待节电程序，在过去的每一年里，它们用于提高能源效率的投资都在下降。

佛蒙特公共服务委员会决定创立一个全面的程序，也就是人们所知的“效率佛蒙特”（Efficiency Vermont）。这个程序的一部分资金，来源于对用户的小额收费——大约占1.5%。州政府决定不由自己来运行“效率佛蒙特”，而是将它作为合同外包。6个组织做出了回应并提交了申请，最后非盈利性质的佛蒙特能源投资公司赢得了这份合同。

这份绩效合同的关键性要求是，实现83 766百万瓦的节能目标。此外，这个合同还要求“总体资源收益”达到3 616.2万美元，包括电力、石化燃料和水。它还设立了另外21个绩效目标，比如，自然资源保护项目中照明设备零售商参与的数目；1年内完成的大型翻新项目的数目；3年内开工的传输线项目的数量，从而确保供应商不会忽视那些在合同终止之后会带来回报的投资；向该州的所有地区实行平等的供电服务，确保电厂并不仅仅把重点放到城市地区。如果能够实现所有的绩效目标，“效率佛蒙特”项目将能够赢得相当于合同价值2.9%的额外收益。该州的公共服务局将对这份合同的执行情况进行正式的评估，每年审核一次节约下来的能源数以及总体资源收益。

能源保护部门利用它所能想到的每一个手段来减少消耗并且广而告之；向那些购买节能设备、灯具、汽车和空调的人提供优惠券和回扣；给低收入单亲家庭的住房提供更好的保暖措施；与建筑师合作，帮助他们设计节能建筑；向能耗特别高的住户提供特别帮助；给该州200家最大的商业和工业用电大户提供经济刺激和技术帮助。

在头3年里，佛蒙特州实现了下列成就：

●　超额完成了节电目标，达到了99 217兆瓦；

●　总体资源收益几乎翻了一番；

●　除了一项指标外，21项指标中的20项都得以实现；

●　为超过67 000家客户提供服务，而在8年前同样的设备只服务了17 000家客户；

●　与该州28%以上的最大的用电客户实施了项目；

●　降低了632 037吨的二氧化碳排放、973吨的二氧化氦排放、2 578吨的氧化硫排放以及218吨的微状颗粒物质的排放——相当于7 400辆汽车在路上跑一年的排放量。

毫不令人意外的，在2003年1月，佛蒙特州与同样的供应商签订了第2份为期3年的合同。

经济刺激也给州政府和联邦政府的援助项目提供了动力。在1996年，克林顿总统命令健康与公共事业部想办法用更快的速度将儿童从临时性的寄养家庭或公立机构转移到固定的家庭中：要么让他们回到他们的家中，要么被别人领养。健康与公共事业部的儿童事务局制定了相关的立法建议，国会在1997年通过了《领养和安全家庭法》。

这一法案对联邦政府给予州级儿童福利服务机构的援助项目进行了重新设计，要求对寄养关爱、领养、儿童安全、儿童与父母重聚、降低少数族裔和大龄儿童在关爱机构的比例、减少不适当的机构和团体关爱等指标进行测量。除了对州级的儿童福利项目进行调整外，该法案还为绩效改善提供了经济上的刺激方案。

至少部分归功于这一变迁，寄养关爱机构里的儿童领养数从1995年的26 006上升到了1999年的46 000起。

这种模式在州一级的政府部门也有收获。20年前，宾夕法尼亚州享有盛名的“本杰明·富兰克林伙伴项目”发起了一项它称之为“挑战奖助金”的项目，为地方经济发展中心提供资助。这一项目一开始的设计是，4个相互竞争的中心能够获得多少资助，部分取决于它们过去的绩效：它们创造了多少就业、它们吸引的私人投资数、它们创立的公司吸引到的私人投资资本数，等等。

通过使用得分卡，公共领导人使得绩效成为对公共记录来说是重要的事情。他们发布“报告卡”或“绩效表”来对类似公立组织的绩效进行比较，从而在组织之间促进竞争，提升组织成员的荣誉感。与此同时，得分卡也可以作为经济奖励的基础。

在英国，地方政府服务、医院和学校的竞争性表现不会抢占曼联足球队在报纸头版的风头，但是英国审计委员会对公共服务的评分却确实会引发媒体的大量评论。每一年，该委员会都会对城市和农村、城市和城市、伦敦的自治县和自治县之间进行比较，而报纸则会利用专栏文章对这些结果进行评论，同时配发有详细的图表。媒体从体育版借来了一个术语，把这些比较性的统计数据戏称为“联盟名次表”（league tables）——这个词是（棒球）大联盟排名表（league standings）的英国式表达。市民们、民选官员以及管理者对这些数字进行争论、抱怨和分析，由此导致的辩论给政府制造了切实的压力，他们必须做出改进。于是，这种做法的威力就扩大到了三重：对那些排名快要垫底的部门来说，潜在的丢脸是一个巨大的刺激；那些得分不错的部门将得到可靠的信誉；而那些竞争性的分析则迫使政客们关注结果而不是仅仅耍耍嘴皮子。

要想起到效果，绩效得分卡体系就不能只是把数据抛给大众就了事了。它还必须对数据进行组织，让它们能够引导大众做出反应。许多州在网页上公布的数据涉及考试成绩、出席率、缺席率以及类似的信息，但是从来没有引发任何对比或者压力去做出改进。相反，英国小报上刊载的形象的图表，使得人们非常清楚地知道自己所在的城市或学校与其他地方相比到底如何，从而引发了公众的讨论热情。学生的家长们仔细阅读那些图表来做比较；市民们去看他们的当地政府表现如何；政治领导人努力推动改进。

在美国，一些州现在也发布关于考试成绩和其他学校数据的比较报告。佛罗里达州是走在前列的州之一。该州用一系列的指标来展示与学校有关的数据：阅读、数学以及写作的考试成绩；班级平均人数；参加ACT和BAT考试的中学生人数以及他们的平均成绩；辍学率；校园暴力事件数量；休学数；旷课超过21天的学生人数；有资格享受免费或折扣午餐的学生的百分比；英语水平流利的学生比例；特长生比例；四年制中学学生的毕业率；稳定率（从10月到次年2月一直在校的学生的比例）；拥有高等学历的教师的比例；教师的平均教龄；小学生的平均费用。

在互联网上，感兴趣的市民可以通过多种方式来使用这些数据。他们可以查询一所学校的信息，或者对多所学校或学区进行比较，他们可以比较一项指标，也可以多项比较。

但是真正将学校绩效放到聚光灯下的，是佛罗里达的评分系统。该州对学校打分，就像老师对学生打分一样，从A、B、C、D、E到F。正如教育局的网站所解释的那样，“学校的得分是根据下列指标来进行测量的：学生的成绩、学习收获，以及每所学校里绩效最差的学生的改进程度。”得分的计算公式包含6个变量：分别能够进行高标准阅读、数学计算和写作的学生的百分比；分别完成预期阅读和数学学习任务的学生的百分比；倒数25%的学生在阅读上取得进步的百分比。州教育局将这6个百分比合计到一起，然后得出一个数字。如果数字高于410，该学校的成绩即为A，如果在390到409之间则为B，以此类推。

这个简单的评分公式十分适合媒体进行报道，给那些只得到C、D、E、F的学校带来很大的压力。除此之外，州政府还跟学校们动了真格。那些在一年内将成绩提高一个等级或者维持A得分的学校，能够获得“学校认可奖金”。那些得F的学校则进入“帮扶计划”，该计划给这些学校按每位学生大约1 000美元以上的拨款，让学校改善设备、阅读训练员、技术辅导员以及对学生的进步进行监督。但是，在4年里如果一所学校有两次得分为F，该校的学生有资格转学到一所得分更好的公立学校里，或者领取政府发放的凭单到一所参加了“机遇奖学金项目”（Opportunity Scholarship Program）的私立学校就读。

这个体系对那些绩效不佳的学校产生了明显的影响。在1999—2003的4年时间里，得分为F的学校数量下降了一半，从76所下降到了35所。得分为D的学校从601所下降到了141所；得分为C的从1 230下降到527所。在1999年，一共有1 230所学校得分为C，占总数的51%。到了2003年，得分为A的学校有1 230所，占总数的47%。

还有一些地方政府则挑选了一些领域，将这些领域的绩效与规模相当的县或市做比较。比方说，弗吉尼亚州的威廉王子县会发布《服务绩效和成就报告》。该报告将16个领域的绩效用图表的形式展示出来，包括火警和安全、警察、监狱、房地产评估、福利、税收管理、机动车数量和建筑许可。这个县发布自己的数据，同时还与费尔法克斯、汉瑞高以及切斯特菲尔德这几个县做比较——这几个地方囊括了所有与威廉王子县有着类似人口状况和良好的公共服务的重要县。它还允许每一个部门的主管选择另一个地区做比较，只要那个辖区位于弗吉尼亚州或大华盛顿地区。威廉王子县的执政官克雷格·格哈特这样描述由此带来的影响：

我们花了大概一两年的时间来准备公开这些数据。我们知道，我们的图书馆体系让市民们感到非常地满意。但是它们也比我们所比较的那些地区的人要支付更多的人均维系成本。我们几乎是立刻对这些图书馆经费进行了稍许压缩，来看我们是否能在维持当前的服务水平的同时，也把我们的成本稍微降下来一些。我们暂缓了一些图书馆工程，直到我们能够将我们的人均成本控制在我们认为的合理的范围之内。

与此类似，我们的警署的结案率也比那些用来做比较的辖区的低。这部分是因为不同的统计方式所造成的，但是我们也发现，他们的一些做法确实值得我们的警方去学习借鉴。我们的不良税率占总课税额的比例看上去也比其他地区要高很多，于是我们对财政局进行了一些改革，说服县议会批准雇佣更多的审计员。仅仅在3年的时间里，我们就将不良税率从10.9%下降到了5.6%。现在我们的水平接近中等。所以说，那份《服务绩效和成就报告》确实引起了不少人的关注，让人们更加去关心，与其他那些排名非常靠前的县相比，我们自己做得怎么样。

使用绩效数据。“城市统计项目”、“计算机统计信息对比”和“总体效率责任管理体系”的美妙之处就在于，员工都定期与高层进行会议，讨论那些数据，从而确保了那些管理者真的会使用这些数据来改善他们的工作。但是，成功是没有放之四海而皆准的普遍模式的。在夏洛特市，正如我们介绍的那样，关键的业务部门主管每周或每月与幕僚举行会议讨论那些数据。在佛罗里达，环境保护署署长利用那些数据来将相应的地域标记为“出色”、“监控”或“密切关注”。在那些需要密切关注的地域，署长派遣一支团队去调查和解决问题——也许是与企业界合作去改善清洁科技，或者在需要的时候去强化州法。到1999年，署长已经标识了28个重点区域，在1年以内的时间里，其中的25个已经显示出了明显的改善。

收集绩效数据会花费大量的时间和精力。如果你不打算利用这些数据来加强自己的管理，那么，在一开始就不要费这个神了。

通过将刺激性计划应用于团体以及个人，来加强该计划的效力。大多数成就都是由团队而不是个人来实现的。在这样的情况下，对他们的绩效进行集体奖励。除非个人的工作直接导致了你所能测量的产出，否则你最好把奖励授予给团队。个人奖励会激起嫉妒和仇恨，而团体奖励却让雇员们往一个地方使劲。

如果一个团队对他们的工作有着实际的控制，那么，以团队为基础的奖励就最有效力。他们能摆脱“一粒老鼠屎坏了一锅粥”这样的事情吗？他们能够改变他们的工作流程吗？他们能够让自己的内部供应商对他们的工作负责吗？如果给养机构让他们失望的话，他们能够从别的地方买到他们需要的东西吗？如果他们能够做到这些，他们就能够显著地改进他们的工作。

对你的目标保持谨慎。因为绩效奖励可以非常地有力，所以领导者们必须小心谨慎地挑选他们想奖励的结果。如果目标都是短期的，那么人们有可能就会以牺牲组织的长期利益为代价去实现它。如果他们强调生产率而不是有效性，组织就有可能会产生一大堆的“部门”，同时却堵住了去实现更大使命的道路。在美国国税局，在查尔斯·罗索蒂掌权并建立一套平衡得分卡体系之前，收钱是这个机构最重要、最费时的绩效目标。对每一个雇员和管理者，以及该机构的33个地区分局进行测量和考评的指标，几乎就只有他们收了多少钱这一条。这种单线的驱动导致了对纳税人权利的亵渎，批评四起，国会举行了一系列引起公众高度关注的听证会并将这一政策描述成一件丑闻。

管理者要想避免这样的麻烦，可以尝试建立一个平衡的方式，也就是对效率、效力、质量、客户满意度以及员工满意度进行综合测量的方式。

避免武断的目标。“全面质量管理体系”的创立者W.爱德华兹·德明曾提出过著名的14点原则。其中的一个是，“消灭口号性的、展示性的和用数字表示的目标”。德明的论点是，所有的目标都是武断的，因为你无法知道到底会有多大的改进，直到你真的改善了你的工作流程。他还补充说，武断的目标制造犬儒主义。当工人们无法实现制定得过高的目标时，他们就会觉得对他们的批评是不公平的。如果他们实现了目标，他们会受到赞扬和奖励，即使这个目标设立得非常的低。

我们同意德明所说的消灭武断的目标，但是不同意将所有的绩效目标都移除。毕竟，他所工作的商界仍然在测量利润和成本、市场份额、投资回报、净资产以及消费者满意度，而且，他们仍然在根据经理人是否实现了他们的目标来进行奖励。

加利福尼亚州的桑尼维尔市在20世纪80年代率先实施了绩效管理。我们觉得，该市提供了一种最好的解决方案。他们就测量当前的绩效，对持续的改进进行奖励。对桑尼维尔市的官员们来说，如果他们的部门能够实现有效的改进，就可以获得最多相当于其薪水10%的奖励和红利，但是，每一年，相应的标准都在提高。要想得到当年的红利，管理者必须超过上一年的绩效。

对客观的绩效测量进行奖励，而不是主观鉴定。在一份2002年的调查中，人事管理局发现，每5个联邦雇员中，就有3人觉得，出色的绩效并没有得到适当的承认，而且只有3/10的人认为其所在组织的刺激性方案给他们提供了争创第一的动力。传统的联邦评估和奖励体系建立在由上级作出的主观鉴定的基础上，是一个完全的失败。

当奖励建立在主观鉴定的基础上时，雇员就会不相信和讨厌这个过程。若干年前，当GovExec.com这家网站（《政府执行层》网络版）邀请人们用电子邮件对奖励系统进行评价时，潮水般的回复涌了进来。缅因州阿尔巴尼市一家公司的后勤官员李·钱德勒的邮件就很有代表性：

我无法相信还会有什么公平的绩效评级体系。总是会有性格因素牵扯进来，不管是好是坏还是冷漠，总会有一名这样的上司存在。不管他们怎么样，或者不管他们怎么努力，他们总会有自己最喜欢的人，而且总是肯定会有人受惩罚。

管理者同样也觉得这个过程很麻烦。很少有人愿意去给雇员做恶评，也不愿意承担给绩效不佳的雇员做记录这样的不受欢迎的工作。他们也不想因为给少数几个人非常出色的评价，从而惹恼或让大多数雇员泄气。所以，大多数人的做法是，除了那些朽木不可雕的人之外，对所有人都事实上给予积极的评价。任何变得如此稀松的经济奖励都会变得几乎没有意义。

通过对中等的和出色的雇员进行同等的奖励，传统的系统提拔了平庸之才。表现出色的人会变得士气低落和愤世嫉俗，或者不再努力，或者离开了工作岗位。

解决的方法是：主要将奖励建立在对个人、单位或组织的客观绩效的测量上，辅之以适当的主观评价。

让绩效红利足够丰厚从而引起人们的注意。从事过绩效管理的人从他们的经验出发，推荐红利应该至少是常规涨薪的两倍。对联邦管理者设计的老的绩效管理和认可体系之所以在20世纪80年代失败了，部分的原因正是因为红利的增长确实太少了。很少有管理者会觉得，值得花那么大劲去挣1 000美元或1 500美元。一次性红利的一个说得过去的最低门槛是工资的5%。

让雇员、所有者和客户都参与到对绩效目标的协商中来。设立绩效目标应该包含三方：组织，包括它的管理者和雇员；一个致力于绩效改善的中立的行政机构；一个类似客户委员会的机构。比方说，在纽约市，非营利性组织“纽约人民基金会”已经将来自居民区的焦点小组聚集到了一起，帮助若干政府部门发展出了更好的绩效测量体系。如果条件允许的话，那些参与创立组织目标的人应该知道同类组织在有关绩效上的信息。

不要让奖励公式太复杂。许多不同层级的政府部门都犯了这个同样的错误。为了创立一个最公平的公式，他们把太多的目标带了进来，这样超级复杂的公式很少有雇员能理解其运算的过程。而人们对于他们不懂的东西，往往只有害怕。

你不用将你测量的每一项指标都带入到奖励公式中。有些数据也许你只需要用来做反馈和学习，而不是奖励。比方说，一份全方位的评价——也就是由上司、同事和下属对每一个都互相进行的评价——可以提供非常有用的反馈。但是如果你附加上经济后果，你也许会发现，雇员们并不愿意诚实回答，而这会引发严重的信任和道德问题。

创造一种学习的文化，而不是恐惧的文化。绩效管理会制造害怕，这并不完全是坏事。一定程度的害怕可以驱使人们去行动。但是对消极后果的过分担忧会让政府官员不择手段地实现上级制定的数字——甚至造假。在制造业，这有时候会导致为了完成定额而制造次品。解决办法是，将试验、创新和学习作为对绩效进行奖励的一部分，更多的专注于奖励而不是惩罚。最佳的绩效管理体系不仅仅关心“发生了什么”，而且关心“为什么”以及人们打算怎么应对。它们把学习引进这个过程，让实际的绩效和从绩效中学习都变成重要的东西。

查证测量结果的准确性。大多数民选官员不会相信绩效数据，除非他们知道这些数据经审计证明是准确的。在巴尔的摩市，除了“城市统计项目”自己的审计员外，该市还要求每一个机构自己也设立相应的统计部门。该市甚至还任命了一名“城市统计项目”分析师，给其配备数码相机，对市政设施做突然造访。在纽约，“计算机统计信息对比项目”团队对被带到每一次会议上的数据进行汇总和分析，有时也进行审计。他们使用的工具之一，是一个计算机程序，可以标识出不真实的积极成绩——有点类似于在股票市场中用于监控股票卷宗以侦测内部交易的程序。田纳西州的查塔努加市有一个从“城市统计项目”那里模仿来的程序，他们成立了一个独立的审计顾问委员会，对数据的准确性进行审核。

得克萨斯州的财政是每两年循环一次，但是该州仍然坚持每年对样本指标进行审核。立法机构里的预算委员会推荐哪些政府部门和指标需要被监控，但是最后拿主意的，是州审计局。审计局对一系列关键结果、产出和效率指标进行审查，然后给政府机构打分：“有信力的”（意味着上报的绩效数据已经被证明误差小于5%）；“部分可信的”（意味着数据看上去是准确的，但是对数据收集的控制还不够好）；“不准确的”（意味着误差在5%以上）；“存在妨碍审核的因素”（意味着找不到必要的文件记录）。

这种对机构进行随机性曝光审计的做法，使得每一个机构都一直保持专注心。

在传统的官僚机构中，激励很明显：年复一年，埋头苦干，这样你就能保住你的工作并且每年领到工资。设计绩效管理的目的，就是用激励机制让他们改变现状。

激励系统中甚至简单的一个变化就往往能引发显著的效应，如果这种变化是正确的话。以伊利诺伊州的儿童福利体系为例。在1996年，伊利诺伊州每1 000名低于18岁的儿童中就有17.1人被寄养，是全国比例最高的，相当于全国中位值的2.5倍。每一名社工要照顾50—60名儿童是普遍现象。政府的目标，是通过领养、让亲戚监护或者其他手段，将这些孩子转移到固定的家庭中。但是伊利诺伊州在这一点上做得很差。

当儿童和家庭服务部把一名孩子从有暴力倾向或者不负责任的父母那里带走的时候，它要为临时性的寄养承担一定的基本费用。它与非营利性的私人机构签订相应的服务合同，它所寄养的孩子越多，支付的成本也就越高。当孩子回到自己的家庭或者找到一个固定的家庭之后，寄养机构就失去了收入来源。“这种机制导致的一个可以预料到的结果是，（寄养机构）更愿意把这些孩子留在自己那里而不是给他们找到收养对象。”儿童和家庭服务部如是总结道。

部分是因为受到联邦《收养和安全家庭法案》的敦促，伊利诺伊州儿童和家庭服务部决定改变既有的激励机制。库克县是该州的寄养大本营，该县的寄养机构收留了该州75%以上的寄养儿童。1997年7月1日，伊利诺伊州儿童和家庭服务部决定，如果能够实现它的目标，也就是将寄养儿童转移到固定家庭中，该机构会给予经济奖励。它与每个寄养机构事先商定好收留儿童的数目——大概100名左右——然后支付资金。此外，合同要求每个寄养机构每年收留一定数目的新儿童，大约25名左右。事实上，要想维持人数平衡的话，这就建立了一个公式：如果该机构送出25名儿童同时接受25名新儿童的话，它就能维持收支平衡；如果它送出30名儿童同时接受25名新儿童的话，那么，它就只需要照顾95名儿童——但是它仍然会被按照100名儿童的数目拨款。相反，如果它只送出20名儿童的话，那么就必须照顾105名儿童，但政府只按100名儿童的数目付款。

“人们一开始并不相信他们能够把收养率提高10%。”时任伊利诺伊州儿童和家庭服务部部长杰斯·麦克唐纳这样说道。但是实际上领养数几乎翻了一番，1997年是2 229名，1998年时是4 293名；然后，在1999年，几乎又翻了一番，达到了7 315名。让亲戚来对儿童进行固定监护的新办法成效明显，从1998年时的1 276名上升到1999年时的2 199名。在两年的时间里，该部门让一个财政年度内儿童从领养机构转移到固定家庭的比例翻了一番，从1997年时的16.1%上升到1999年时的32.4%。总体的承办数从46 000起下降到28 500起。由此可见，仅仅创建一个经济上的激励体制就产生了所想要的结果。

在争取公众支持的竞争中，仅仅有良好的意愿是不够的。公众想要他们花出去的钱物有所值。他们希望领导人做得更好。当领导人这样做时，那些领导人和他们的雇员以及市民们都会从中获益。

(1)　它们分别是巴尔的摩的职业足球队和职业棒球队。——译者