服务采购需求竞争化优化方法

1994年，圣地亚哥市实施了一项计划，在市政服务中引入竞争。这一计划采取了一种混合的思路，一些政府部门被要求去评估：私营企业提供服务是否更加合算有效。这些“最优化研究”的目的，就是帮助政府机构向商业机构学习，降低它们的成本。如果它们无法做到的话，市政府不排除将这些服务合同外包给私营公司。

1997年，城区污水处理部门就经历了一场转折。圣地亚哥污水处理部门的管理者们效仿了印第安纳波利斯所取得的成功，后者是全美第一个将污水处理厂的管理外包出去的大城市。印第安纳波利斯之前取得了巨大的成功，1年节约了超过1 300万美元以上的资金（这基本上相当于它之前的成本），同时管理的质量也没有下降，甚至有所改进（完整的故事请参见《摒弃官僚制》第五章）。北卡罗来纳州的夏洛特市和其他一些城市也纷纷跟进。私营污水处理公司也积极游说圣地亚哥的市长和市议会，希望该市加入这个队伍。

圣地亚哥的污水处理部门有4个主要的厂房、1 020名员工以及年2亿美元的预算。它一共为210万户城市居民提供服务。该部门的管理层利用“最优化研究”来对他们自己的最优状态进行评估，想方设法降低运营成本，同时考虑是否要采取“管理者参与的竞争”——在这种竞争体制下，该部门要所有来洽谈的企业报价，然后签订一份合同来运行这套系统。该部门的副主任乔伊·哈里斯访问了印第安纳波利斯、夏洛特和其他城市，从它们的经验中学习如何实施“管理者参与的竞争”。“我的感觉是，苏珊·戈尔定市长希望（污水处理厂）私有化，她根本不考虑政治因素，”哈里斯如是说，“我得到的命令是，‘我们不在乎（劳工或政治）压迫，我们只是想，到一天结束的时候，工人们能够得到一定的休息就行了’。我开始想，我要开始实施一种管理者参与的竞争了。”

然而，当他开始考察其他城市的经验时，哈里斯开始担忧了。他发现私营企业的报价实在是太低，以至于他可以肯定，这些企业无法兑现这些承诺。他知道，污水处理是一件非常复杂的事情，对所有人来说，不到最后关头，他们都无法知道一项报价是否现实可行。而且，污水处理对公共健康至关重要，他不希望圣地亚哥的居民一早起来，面对的是一套失败的系统、一个破产的运营商，或者根本就没有人履行合同。

“亚特兰大市就证明了这一点，”他在2003年11月这样对我们说道，“亚特兰大的污水厂在3至4年前被私有化了，就在过去的6个月里，承包公司无法履行它们签订的长期合同了。我们曾经说过，不履行合同是非常伤人的，而且是应该避免的，但违约正是这些低价竞标的可能后果之一。”在签订合同几年之后，亚特兰大的承包商要求该市支付比它之前竞价时高出数百万美元的资金，当市政府拒绝时，这个公司就不履行合同了。市长和市议会不得不重新收回这个体系。

“这是非常痛苦的，”哈里斯说，“这就是美国式的资本主义，但是有一些特定的运营管理是非常敏感的，我们并不想冒这个险。”

在与市政府商量之后，哈里斯和他的同僚们带着另一套方案与工会谈判。他们将其称之为“得分竞价”（Bid to Goal）。该市将会让一个熟知该产业的独立咨询公司提供一份“模拟报价”，然后污水处理部门将对其进行比较，决定是否将污水处理业务外包出去。哈里斯相信，这一战略将私营合同的最大优点和公立部门的最大优点结合了起来。私营合同的优点是，既有竞争，同时也设立了具体的目标，订立一份以绩效为基础的合同，而且，刺激企业提供出色的服务，服务不满意则给予罚金。公立部门的优点是，保留了对公共资助基础设施的控制、会计结算透明、筹集资金免税，同时，在追求利润和公共健康之间也没有冲突。

为了避免在劳工和管理层之间出现紧张，污水处理部门将建立一个“劳工—管理层合作委员会”。这个委员会由14名加入了工会的工人和经理人组成。他们的职责是监督运营过程，察觉出任何有可能对成功造成障碍的问题。他们还负责向企业提供建议，包括新科技的使用、有利于提高效率的培训，以及如何为出色的工作绩效分配奖金。

“得分竞价”过程的第一步，是聘请一家独立的咨询公司，HDR咨询集团。这家公司已经在许多地方参与过一系列的“管理者参与的竞争”业务。为了建立一条基准线，HDR集团准备了一份模拟报价。这份报价必须跟真的一样，必须有竞争力，就像是一家私人承包商真的要提交的那样。它也必须达到或超过行业标准和现在的服务水平。然后，它还必须通过另一家行业专家的审核。

第二步，污水处理厂的管理层要求工会对这份模拟报价做出回应，同时准备一份更廉价的反报价。管理层将和工会一道，确保他们提出的反报价符合行业标准、安全性和服务水平。工会提出的报价承诺在6年的时间里将运营成本降低到7 800万美元，同时完全达到环境标准。这一结果由市政府官员、市议会、工会代表和污水处理部门的管理层签署在《合作备忘录》里。圣地亚哥的审计部门将每年对备忘录的运行情况进行监督和审计。如果劳工—管理层的合作未能兑现他们的许诺，市政府官员马上就可以提议审核私营企业的报价。推动合作备忘录的领导人们将这一条款称之为“水箱中的鲨鱼”。

幸运的是，没有必要拿任何人来喂饱这条鲨鱼。结果下来，节省的钱超过预期：对该项目第6年的审计显示，他们合计节省超过了1亿零900万美元。投诉大约下降了75%。由于上班时间灵活的工人们同意加入劳工—管理层合作关系中来，旷工和加班也都减少了。而且，员工们看来也确实十分真诚地在努力实现他们降低成本的目标。

他们的另一个动力源泉是“收益共享（gainsharing）项目”。这一项目规定，任何一项节约，员工都将得到节约下来的钱的50%，一名员工1年最多得到4 500美元。剩下的50%节约下来的钱，将计入联邦税和地方税，用来抵消未来的成本或利率增长。到目前为止，每年都有员工获得收益共享，从最低的1 500元到最高的4 500元不等。（劳工—管理层合作委员会可以将他们收益共享的资金中的一部分用于投资到新科技或者其他改善措施上——这一做法他们已经屡试不爽——或者，如果委员会成员担心未来无法达到他们的节约目标的话，可以把这笔钱先存起来。）

“‘得分竞价’项目已经在领取绩效工资的劳工和领取固定薪水的管理层之间建立了牢固的合作关系。”罗伯特·马立特如是说。他为“美国政府项目中的创新”这一课题而对圣地亚哥的污水处理部门进行了调查。他同时也是一名前政府官员，曾担任过华盛顿特区的副市长和美国商务部的副部长。马立特继续说道：“那两名工会的代表……曾谈到‘这一项目如何使得一线的工人关注他们的职绩效益和责任……’以及这一项目如何‘有助于降低员工们的抱怨’。”

工人们现在相信，他们对工厂的运转和维系负有共同的责任。而且，如果他们能够让自己的绩效超过基准水平，他们就能通过“收益共享”项目获得一些经济上的好处。他们不仅有机会获得奖励，而且有机会来决定，在一个可接受的奖励限度内，这些奖励是多少，以及谁将获得这些奖励。这种共同的责任感创造了一种氛围，使得工人们不再仅仅把自己看作领取工资的劳动力或者他们能够攒够多少加班时间，而且使得他们去思考，什么样的绩效才是他们的工作所需要的、为什么成本重要，以及如何提高他们的工作技能。

不仅每年节省下来的资金平均达到了1 800万美元，而且服务也在改善。到2003年，该部门实现了废水处理100%达标。该市的污水处理部门成为全美第一个获得ISO 14001认证的公共服务部门——ISO 14001是一项国际评价体系，用来认证厂家的运营符合最优标准。2001年，该部门还获得了国际城镇管理协会所颁发的“地方政府管理创新杰出项目奖”，而且在负有盛名的“美国政府创新奖”中获得了提名。

2001年，圣地亚哥签订了第二份“得分竞拍”协议，这次的对象，是它的污水收集部门。该部门运营和维修着80多个抽水机和3 000哩以上的管道，正是这些水泵和管道将城市污水送到污水处理厂的。没有人预期会省下太多的钱，因为“最优化研究”发现该部门的预算已经非常紧张。尽管如此，在第一年，该部门还是节省了超过1 500万美元的资金，而且员工中也有人获得了“收益共享”。该项目的真正目标是改善服务质量，到目前为止，下水道泛滥的现象已经显著改善。就在我们写这本书的时候，该市的水政部门正在拟定另一份“得分竞拍”协议；而从西雅图到波士顿，许多城市正在考虑复制这一模式。

在不降低服务的情况下，竞争是节约资金最快的一个办法。因为成功的激励和失败的惩罚都十分明显，当公共部门被要求参与竞争的时候，它们就会释放出员工们的创新潜力。（竞争正常情况下不应该被用于政策或监管部门，比如环境保护署。在政策工作和监管工作中，竞争将导致政府各部分之间抢夺地盘，从而使得发展出一套全面有用的成功策略变得更加困难。但是在服务和执行部门中，竞争所带来的潜力是巨大的。）

最为常见的竞争形式是在签订合约中引入竞争，让公共组织提出报价来提供特定的服务。政府采用这一做法来与私营企业签订合同已经很久了，但是在最近的几十年里，它们开始让自己所属的机构来为合同而竞争。

亚利桑那州的凤凰城首开先河。1978年，该市的市议会决定将垃圾收集工作外包出去。在做出这一决定之后，市长问公共工程部主管罗恩·詹森是否也准备提出自己的报价来竞争。杰森回答道：“是的，市长，我们也打算竞争（这份工作）。”

正如《改革政府》所说的那样，凤凰城将该市划分成不同的区域，每一个区都会为一份为期5—7年的垃圾收集合同展开竞拍。公共工程部制定了一项“零下岗”政策，要求私营承包商雇佣公共工程部原来的职工，同时它也允许那些希望继续留在该市的员工被调配到其他政府部门从事其他工作。为了确保所有的成本都被考虑在内，该市的审计机构对每一份竞拍方案，不管是私营的还是公立的，都进行了审计。

杰森和他的团队在竞拍中一连输掉了3场，但是他们并没有放弃。竞争确实发挥了作用，迫使公共工作部门更加深入地挖掘潜力。1984年，该市最大的一个区的垃圾回收工作面向社会开放竞争。通过在竞拍中引入新科技，杰森的团队以600万美元之差击败了其最大的竞争对手。在接下来的4年里，公共事务部接连攻城掠地，赢回了之前输掉的所有5个区。如果将通货膨胀因素考虑在内的话，这个部门实际上使得该市的固体废物回收成本1年降低了4.5个百分点。到了1988年，凤凰城收集生活垃圾的成本只有1978年时的一半。

1992年，印第安纳波利斯新当选的市长史蒂夫·戈德史密斯采取了凤凰城的做法，将其应用于除了警察和消防之外的大多数市政服务。（参见《摒弃官僚制》第115—130页。）其他城市、县和州也纷纷跟进，而私营公司也竭力招揽新的业务。以很高的节约费用作为诱惑，它们开始游说这些地方将市政服务私有化。

在克林顿政府第二届任期内，国防部启动了一项重要的创新举措。它将784项服务外包了出去，其中大约一半经过了公立部门与私营企业之间的竞争，另外的一半则没有公立部门参与竞争。最大的合同就是为运营军事基地服务的。到1999年，这项举措节省了50亿美元，而在联邦政府中，合同制员工的人数是固定的公务员人数的3倍。在最近几年里，布什总统让“管理者参与的竞争”成了整个政府的优先选项。

其他国家甚至更早就引入了竞争。在20世纪80年代末，新西兰要求地方政府对每一项服务进行审核，看私营承包商是否能够提供更好或者更便宜的服务。在5年的时间里，地方政府的外包合同翻了一番以上，从1989年的22%上升到1994年的48%。而这还是由（左翼的）工党政府完成的。

就在同一时期，英国政府命令该国的每一个地方管辖机构运用“管理者参与的竞争”来提供大多数服务。中央政府甚至创立了一个叫做“英国伙伴关系公司”（Partnerships UK）的机构来资助其中央行政机构朝这一方向努力。通过为合同订立标准、提供指导、分享优秀经验以及为员工安排最多为期6个月的过渡期，这一组织帮助政府机构成为更好的购买者。这一组织的员工来自投资银行、法律事务所、咨询机构管理层以及工程设计人员，拥有非常丰富的业务经验。

当然，并不是所有的公共部门都应该由私人来运行。除了政策和监管部门外，人们通常还认为下列这些部门也应该包括在内：涉及国家暴力的部门（警察、军队、高级别监狱）、那些必须保护当事人正当程序之权利的部门（法院、许可机构）、那些处理敏感的安全和私人信息的部门（中央情报局、核废料处理部门），以及那些要求绝对平等和公正待遇的部门（比如，移民局里的公民资格审核部门）。但是，即使对这些部门来说，竞争也可以是一件有力的武器：政府可以迫使公立部门相互之间竞争。正如我们早先指出的那样，洛杉矶县的许多市就与县警署或者其他城市的警方签订合同，由对方来提供服务。这些合同每几年就重新竞标一次，以确保他们能够得到最佳的价格。

其他一些组织则采用了“绩效记分卡”（performance scorecards）这一工具（将在下一章介绍相关的细节）。这些组织自己测量自己的绩效，再拿它与其他类似机构作比较，而且往往对那些绩效超过其竞争者的部门予以奖励。还有一些组织则采用了我们可以称之为“竞争性的比较评估”（competitive benchmarking）的方法。它们关注业内最佳从业者的绩效，并将自己的绩效与其做比较。比方说，美国空军作战司令部就将它的一些部门与私营公司作比较。圣地亚哥的“得分竞拍”模式则是一种混合做法：一方面，他们采取了竞争性比较评估，另一方面，“管理者参与的竞争”的威胁始终萦绕在他们周围。

大体上就在同一时间，密歇根州的东蓝辛市设计出了它自己的混合模式——虽然在这一模式里，威胁不是那么明显。东蓝辛市行政官特德·斯塔顿熟知印第安纳波利斯的做法，并急切地想省下同样的经费。于是，他把公共工程部主管皮特·埃博兹派去参加一个关于外包污水处理的会议。埃博兹回来后相信，如果他们也采用私营公司的做法的话，公立污水处理部门能够让运营成本达到与私营企业运营一样或者更低的水平。

东蓝辛市的污水处理厂拥有26名雇员，每年的运营成本大约是300万美元。1997年，该市聘请了EMA公司对该市污水处理厂的绩效与其他120家私营和公立污水处理厂进行比较。咨询公司反馈的信息有喜有忧。喜的一面是，尽管该市污水处理厂的记录已经不错了，但还是可以通过实施最佳措施从而节约20%的成本（大约614 000美元一年）。忧的一面是，要想省下这笔钱，就必须裁剪掉8个全职岗位。

在知道有可能私有化之后，污水处理厂的雇员们战胜了他们的恐惧，集体提出了一个为期6年的方案，提议用“冻结”而不是“解雇”来删减岗位。他们还提出了一项收益共享方案，将给予员工25%的盈余，减少新设备的损耗。在短短两年的时间里，他们就将运营成本降低了20%，和原先预期的一样。

在“改革政府”项目中，我们列举了许多原因来说明为什么竞争是如此有效。大体上来说，这些原因如下：

它提供了更多的活力。政府低效的根源，与其说是公共所有权，不如说是垄断所带来的“缓冲效应”（the cushioning effects）。许多学者研究了竞争性合同的签订，他们发现几乎所有的竞争性合同都节约了开支。就世界范围来看，一项服务首次竞拍之后省下的费用，平均为20%到30%之间。海军研究中心研究了1978—1994年间国防部的2 138项竞拍，他们发现，平均节约率是31%。印第安纳波利斯从其64项公私竞争中平均节约了25%的开支。英国的中央政府从其第一轮的公私竞争中节约了21%的经费。美国审计总署则报告说，美国的纳税人现在从联邦工作外包中平均节省了30%的钱。

政府每重新竞拍一次服务，它就能省下更多的钱，因为竞拍者会重新思考如何用更少的资金来达到目的。科技的作用也很大，因为科技进步往往会降低成本，而那些始终会寻求最强大竞争力的竞拍者们，往往会最先使用新技术。

竞争迫使公立（或私营）服务对其客户的需求做出回应。在明尼苏达州的总务署（Department of Administration）取消集中供应部（Central Stores）对州政府机构的供给垄断之前，它从来不用费心去储备什么小小的记事贴。为什么呢？因为它的主顾是跑不掉的。后来，总务长提高了可以从体制外购买的物品的额度，由50美元上升到1 500美元。随着垄断地位的丧失，集中供应部被迫学会如何热情待客。它很快就开始储备记事贴了。

竞争奖励创新。竞争最妙的一点就在于，它是持续创新和变化的推动力；如果没有了竞争，政府也就是没有了这种刺激去行动。竞争迫使各类组织去体察和回应，去不断地成长进步。这就是一种达尔文式的力量，导向“适者生存”。(www.xing528.com)

竞争鼓舞士气。这也许违反人们的直觉，但是我们不断地发现，事实的确如此。人们害怕竞争，但是如果丢掉工作的威胁能够被一种零失业的政策击退的话，人们最终能够战胜他们的恐惧。而且，大多数人是想把工作做好的。竞争也许会让他们工作得更加辛苦，但是这也往往让他们能更多地控制他们的工作，因为管理人员会认识到，他们必须依赖员工的知识来降低成本。不管是在圣地亚哥、凤凰城、印第安纳波利斯，还是在我们所调查的其他地方，竞争性企业中的员工都不再需要唯唯诺诺。他们的工作变得更有激励性，当他们赢得一场竞拍或者实现了某项评估目标时，他们就有了确凿的证据，证明他们做得不错。员工的士气和自豪高涨，因为他们证明了，他们没有懒惰的官僚作风。他们改变了人们对公立机构雇员普遍的不良看法。

竞争有助于促进公众对政府的信心。让我们再一次引用美国商务部前副部长罗伯特·马力特的话：“公民们希望他们的政府干事，而一旦他们相信他们缴纳的税费并没有被浪费的时候，他们更乐意去改变自己（对政府）的看法。通过向（公民）咨询委员会的成员们阐明‘得分竞拍’的影响和潜能，这一项目增加了公众对公立部门员工及其工作的尊重和信心。”

竞争提升了质量。正确地使用竞争，你就不仅能降低成本，而且能提供更高质量的服务。绩效合同可以将提高了的标准纳入进来，承包者必须达到这些标准才能获得全部酬薪。在1995年，罗伯特·迪尔格和其他一些学者对美国最大的66座城市的“管理者参与的竞争”做了一项调查。他们发现，82%的城市行政官表示，他们对竞争后的绩效感到满意或非常满意，而另外18%的人表示中立。就平均水平来说，行政官们报告说改进率提高了25%，最高的节约额达到了60%。

竞争还可以在其他方面提高质量。让我们以塔科马-皮尔斯县卫生部门为例。这个部门采取了一步大胆的改革，将所有的门诊服务都外包了出去。在费德里科·克鲁兹乌瑞伯博士的领导下，该县的医疗部门对其使命做了重新界定，从“提供临床服务”到“改善皮尔斯县居民的健康状况”。克鲁兹乌瑞伯博士提出了4个目标：拓宽人民获取医疗服务的渠道、增加卫生部门患者能够获得的医疗服务者的数量、提供全面的基本医疗服务，以及，无论人们是否有能力支付，都提供有效的服务。然后，他关闭了该部门的一个诊所，与13家私营诊所签订了合同，由此，公立医疗部门从日常的单调服务中解脱了出来，从而能更专注于更大的使命。通过摆脱那些应急拼凑的工作，他和他的同事们现在可以把更多的精力放到预防上，尤其是以下3个领域的预防工作上：对诸如肺结核这样的传染性疾病进行防控；减少毒品、酒精和烟草的消费；加强饮水供应的安全。

在第一年，该部门删减了其诊所中109个岗位，节省了65万美元。但是依靠13家合同制诊所，这个体系可以治疗比原先多两倍的患者，并提供日夜不间断的服务。肺结核的病例数下降明显，治疗肺结核的费用下降了20万美元。

虽然有这么多好处，“管理者参与的竞争”毕竟是一项辛苦而耗时的工作。那些监督这一过程的人必须具备相应的专长，来界定他们想要什么以及他们想得到什么样的结果。他们必须对资质、提案和合同的内容提出要求。他们必须对投标进行审读，与投标者进行谈判，然后还要监督承包商的绩效并作出评判：对出色的绩效给予奖励，对低劣的绩效则给予惩罚。公立部门甚至需要准备相应预案，以防承包商撂担子或者无法提供达到标准的服务。

对某些服务来说，替代的方案比较简单。（这对执行部门来说并不适用，比如警署或者许可机构。）我们将其称之为“企业式管理”，对任何一种要对客户收费的服务来说，它都是适用的，比如维修部门、打印店、培训项目、休闲项目，甚至通讯体系。这种管理会促使这些公共组织像企业一样运转，将财政底线铭记在心。它们仍然是公有的，但是它们不再完全靠预算生存。它们必须通过在一个开放的市场上出售服务来养活自己，而这个市场上通常存在着与其他公立或私营供应商的竞争。

企业式管理去除了特定公立部门组织的垄断，抽调了它们的预算，迫使它们与私营供应商竞争。这些组织的生存一下子变得取决于它们能够在多大程度上取悦于它们的消费者，以及用什么样的价格来实现这一目标。杰拉尔德·图雷茨基是“联邦供应服务”的一名前管理人员，这家机构负责为联邦政府机构提供日常办公用品。他这样形容企业式管理带来的变化：“这就像你还穿着衣服的时候，就把你丢去冲冷水澡。”

面对这要么淹死要么游泳自救的挑战，大多数公立组织找到了相应的手段，来大幅度地降低它们的价格和改善它们的服务。加州桑尼维尔市对待“休闲服务”的手段就是一个例子。1991年，面对不景气的局面，市领导们决定撤销对休闲业的全额预算支持。不过，他们并没有完全斩断市政府的支持，而是将休闲服务部门转成了一个企业基金，该基金提供的服务大多数都需要收费。休闲服务部门的领导们就市民们希望得到什么样的休闲娱乐服务展开了调查研究，然后开始提供新的服务：为小学生提供课后的音乐、美术和其他艺术教育、运动课程、瑜伽课，等等。他们把管理者送去学习迪斯尼的消费者—服务培训项目，然后让这些新接收培训的管理者负责消费者服务的内部培训项目。他们提供了一项无条件退款的许诺。他们与学校社区建立了合作伙伴关系，他们提供维修服务，换取能够利用学校的操场和在学校空闲的时候租赁健身房和礼堂向公众开放。在1990年的时候，桑尼维尔市休闲服务部门75%的经费来自财政口。到了2000年，政府拨款只占到了20%，这为该市省下了数百万美元的资金。

威斯康星州阿普尔顿市的福克斯谷技术学院在20世纪80年代晚期的时候，认真贯彻了“全面质量管理”体系。不久之后，其他机构开始到阿普尔顿市“朝圣”，学习这个学院的经验。学院院长斯坦利·J.斯班鲍尔发现这是一个机会，于是创立了一个质量研究所来专门负责向外界介绍该学院的日常运行。到1994年斯班鲍尔退休的时候，这个研究所已经挣了65万美元的培训费，返还了28 000美元的利润。富有企业家精神的教职员工们还创立了另外16所“企业中心”，在没有花纳税人一分钱的情况下，增加了收入。

进一步说，企业式管理只是在那些能够向消费者出售服务的政府部门里发挥了作用。这些部门包括内部服务（比如供水、污水处理和休闲娱乐）以及外部服务（比如维修、印刷和培训）。它排除了那些为特定消费者提供服务的部门，比如公共健康、国防和火灾预防。企业式管理在许多地方都得到了应用，包括明尼苏达州和衣阿华州；印第安纳波利斯市、凤凰城、密尔沃基市；埃德蒙顿、阿尔伯达、许多学区；澳大利亚、新西兰和英国。以我们的经验来看，这可以在若干年的时间里，每年省下10%的成本。

企业式管理有4个基本的步骤，可以在一年以上或者若干年的时间里展开。（要想了解更多的细节，可参见《政府改革手册》一书的第四章。）

1．将该机构转变成为一家公立企业或者企业基金（往往被称为循环基金），这家企业或基金必须通过向消费者出售服务来挣得全部的或者大部的收入。

2．允许它像企业一样运行，解除大多数的施加给公立组织的官僚限制。

3．抽走它分得的预算，把这笔预算中90%的钱分给服务的对象（将剩下的10%收回作为存款）。

4．除非该机构提供的服务属于自然垄断性质，比如净水或污水设施，否则的话，让消费者自己选择上哪里购买这些服务。如果是自然垄断的话，建立一个消费者委员会，并对其服务价格进行监控。

企业式管理是强有力的，其原因在于：

●　它使得这些机构直接向消费者负责。因为它的消费者可以自由选择买哪家的服务，或者，如果是自然垄断的话，消费者可以选择买得更少，因此，这样的公立企业就必须对消费者的需求做出回应。

●　它迫使这些机构不断地做出改进，因为它们每天都在竞争消费者，而不仅仅是在每隔几年合同续签的时候才是如此。

●　它使得一家机构的绩效后果变得重要起来，因为如果消费者高兴的话，这家企业可以繁荣和增长，而如果消费者不高兴的话，它就会萎缩和消亡。

●　它使得企业摆脱了束缚，从而制定那些对将消费者价值最大化有必要的长期财政决定，比如贷款用于投资新科技或者培训员工。相反，传统的公立组织则受年度预算的约束，通常情况下不能借债。

●　它省钱，因为竞争持续存在。而且与签订外包合同相比，对管理者来说，它更加简单和廉价。

●　它消灭了许多就规则问题产生的内部争斗。服务机构和预算以及人事部门之间总是有不断的争斗，比如哪些钱能花哪些不能花，你能雇佣多少人，你能做哪些投资。但是在引入竞争之后，这些争斗几乎都消失了。

●　它极大地简化了与改进绩效有关的政治，因为将一项服务私有化或者采取“管理者参与的竞争”不需要投票。工会发现，与“管理者参与的竞争”相比，它的威胁要更小，而且没有人必须去选择让人赢得合同，这样就使得签订合同的过程避免了裙带关系的指控，那些失望的竞拍者也无法指控别人是游说势力。决定谁提供最好服务的，是消费者，而不是管理者和政客。

公立机构的雇员在竞争中的表现常常好得令人吃惊。1995年至2001年，国防部的320项竞争中，雇员们赢得了其中的66%。在英国，在实施“管理者参与的竞争”头一个4年里（英国自己称之为“市场测试”），公立组织赢得了2/3的合同。公立企业之所以在与私营企业的竞争中绩效出色，是因为它们与消费者更近：这些消费者一般都是其他的公立管理者。历史的天平也倾向它们，因为它们已经为这些消费者服务了很多年。

尽管如此，竞争还是在那些工作受到威胁的政府雇员内部制造了紧张。为了获得成功，竞争就必须公平公正，对每一个参与的人都表示尊重。正如我们在第六章里所介绍的那样，我们向公共领导人推荐一种零下岗的政策，为那些工作被裁减掉的员工提供一系列的选择。这么做不仅是因为这是以人为本的正确方式，而且是因为它有助于消除政治上的障碍。它允许领导者更广泛地引入竞争，因为它减少了那些来自受影响的人所发起的抵制。在失业恐惧减少的情况下，改变组织的文化也变得更加容易。

零下岗的政策比人们想象的要更有操作性。海军分析中心1997年的一项研究就发现，大型港口的维修设施在经过公私竞争之后，扣除了退休、调岗和志愿的轮班之后，只有3.4%的员工下了岗。美国劳工部1989年的一项研究，对12份案例中超过2 000名卷入到外包合同中的员工进行了考察。这份研究发现，下岗率平均来说是7%。大约58%的人与承包商签订了合同，24%的人在政府内部另谋到了职业，还有7%的人退了休。美国审计总署2001年的一份研究发现，国防部的3项私有化项目中，1 000名受影响的员工里，只有8%的人丢掉了工作。26%的人被调到了其他岗位上，65%的人退休或者领取一次性补偿。在那些自动选择离开的人中，26%的人从获胜的承包商那里得到了工作。

在一项服务被外包出去的时候，大多数组织能够比较轻松地吸纳8%的员工。他们只需要利用退休和离职中的自然冻结率，当竞争来临的时候保留这些岗位。在第六章中，我们曾讨论了在裁员过程中一系列已经被成功运用来保护员工的技术。其中几项技术特别适用于竞争当中。

将政府雇员转移到那些承包业务的私营企业中。在凤凰城、印第安纳波利斯和英国，几乎所有的合同都有一项“优先雇佣”条款。这项条款要求那些从政府获得工作的承包商优先雇佣那些被置换出来的政府雇员。

要求承包商支付相应的工资和津贴。在英国，“欧共体”的法律要求，在大多数情况下，新雇佣的合同工保留他们之前作为政府雇员时适用的条款。

帮助相关机构为提前退休和（被解雇员工的）新职介绍买单。如果相关机构必须承担这些负担的话，这些额外的开支就会打消它们采用竞争的积极性。在英国，政府设立了一个特别的基金来承担新职介绍80%的费用。瑞典为工人们创立了一个过渡基金，帮助他们接受再就业培训，从而可以在政府或私营部门找到新工作。政府与公立部门工会一起，花费工资单上一半的钱来补贴这个“职业安全基金”。

帮助管理者将他们的组织私营化。有创意的领导人有时候会帮助他们的员工“分拆”自己的公司，创立新的公司。政府往往会给这家新生的公司提供一些启动的服务合同，帮助这家公司站稳脚跟。作为回报，这家新公司知道它需要给政府这个老主顾一些折扣，而从其他地方获取更大的增长和利润。

譬如，1994年，美国人事管理局的调查服务部门为联邦政府提供安全甄别（security clearances）和其他调查服务。由于月亏损已达到100万美元且负债累计3 500万美元，该部门进行了一次裁员，并开始准备私有化。亏损如此严重也部分是因为，联邦政府的权力在缩小，它所要求的安全甄别工作也在减少。不过后来，克林顿政府允许该部门的高级管理者将其转变成了一家雇员所有的安全公司，也就是现在人们所知的美国调查服务有限公司。这家公司为来自政府和商界的客户提供一系列范围广泛的安全服务，包括快速的背景甄别、毒品和酒精测试、保安工作以及信息安全。虽然许多员工一开始抵制私营化这个主意，但是新公司给所有的人都发了邀请，最后90%的人适应了过来。归功于盈利分享计划，在头3年里，这家企业的大多数雇员得到了超过其薪水25%的红利和与其薪水43%等价的股票。

谁在这出大戏中受到了损失呢？纳税人每年节约了2 000万美金，联邦政府裁减了700多名它不需要的雇员，而那些选择加入新公司的人也赢得很漂亮。如果每一个案例都能这么成功的话，永恒的财政危机就根本不会存在了。