儿童和家庭服务部：整合及调整的新模式

在20世纪70年代，佛罗里达州议会的一些青年改革者对向贫穷、处境危险的儿童提供的服务感到不安。“我们负责所有这些独立的领域，”巴迪·麦凯回忆道——他后来作为一名少壮派被选进了议会，并在1990年担任了副州长，“我们有一些部门分别负责未成年人事务、儿童保护服务、健康及康复服务和其他事务。所有这些部门之间没有沟通。因为可能存在以下情况：一个麻烦的未成年人的问题涉及上述部门中的两三个，但这些部门甚至都不知道还有其他部门负责这个问题，所以，我们将这些部门合并成一个部门，把原来的部门作为新部门的分支。”

这个新成立的健康及康复服务部很快成为全美最大的州政府部门。到1990年止，该部门有45 000名雇员和8个管理层，其中近4 500名雇员在塔拉哈西⁽¹⁾的中央总部。

“在70年代，”麦凯悲伤地说，“我们和东德或者苏联一样，我们所做的一切都是为了集中权力，而且我们在这方面很激进。”

问题是，从前的部门仍然像独立的分支一样运作，各行其是。和过去一样的官僚制度仍然存在，而且更严重了。麦凯认为：“基本的错误是我们从没有建立一个系统使负责运作（在地方区域）的人受到控制。”

我们从没有将原有机构的领导排除在外。理论上，运作人掌管发生的任何事情，但实际上，在塔拉哈西，仍然由项目经理进行决策。每一地区都有一个子项目总监，他向塔拉哈西的某人汇报，而不是向运作主管汇报。自然，每个人都会说：“哦，你不能认为这是我的责任。”

1990年，当劳顿·奇利斯及其竞选伙伴麦凯竞选正副州长获胜时，他们改革的第一个目标就是健康及康复服务部。在最初的1年里，他们仅仅使州议员同意分拆一些职能，下放一些权力给该部门的15个地方区域。但是，1992年，一场危机爆发了。在20世纪80年代后期，健康及康复服务部的一个共和党秘书与全球信息服务业领导者美国EDS公司签订协议，建立一个巨大的、集中的大型机电脑系统来负责150万条案件的管理工作，这些案件涉及医疗救助、福利、食品券和其他客户端。当该系统在1992年联机工作时，问题爆发了。由于承受不起海量的案件管理工作，这个系统运转缓慢。每个员工都必须等待30分钟才能得到处理结果。因此，等候室挤满了人，等候的队伍排到了街上。当负责处理案件的工作人员在系统中删除了不再适用医疗救助的人以后，计算机仍然给这些人发送医疗救助卡。这很快使州预算出现亏空。当所有这一切见诸报端以后，奇利斯得到了他需要的机会，开始解散这一独立的官僚机构。

他和麦凯建议做两件事。第一，分拆更多健康及康复服务部的职能部门——公共健康、健康护理、劳动力培训和未成年人审判，建立独立的部门或者机构。第二，他们将健康及康复服务部剩下的权力下放到15个地区，每个地区成立自己的社区理事会。议会赞同这个新模式。当奇利斯认为这两项工作进展过于缓慢的时候，他解雇了负责这些工作的总监并任命麦凯为新的总监。

麦凯废除了3个管理层，取消了38个高级管理职位中的25个，减少了25%的总部工作人员，将中层管理者裁减了20%。结果是在塔拉哈西取消了2 300个职位。他说，他的目标是“消除总部中与地方重复的职位”，然后“将权力下放给地方”。

但是麦凯的继任者又向集权方向推动健康及康复服务部改革，因为此前麦凯进行了太多的调整。现在，该组织被称为儿童和家庭服务部。该部门拥有23 000名雇员和40亿美元的预算，主要负责精神健康服务和受虐待儿童保护。“经过一系列的重组，现在有一个独立的健康部，一个老龄化部，和只有天知道的许多其他部门。”麦凯说：“现在，每一个部门都有自己的立法委员会和一个拨款小组委员会。这也许是不可避免的，并且没想到结果是我们又回到了60年代后期的状况：没有一个独立的协调实体，政策的制定就好像在不同利益集团间进行年度奥林匹克游说。”

2003年10月，儿童和家庭服务部宣布了另一项重大调整计划，原因是当前的行政系统“难以管理并且低效”。这是33年来第23次进行调整。

不幸的是，这次再造工程的失败就像旋转的木马一样，太普通了。当资金紧张或者危机爆发时——例如，当一个孩子死于寄养家庭时——民选官员就强烈感到必须“做点什么了”。很多情况下，他们下意识的反应是巩固：将独立的组织合并成一个大的机构或者是部门，承诺兼并后的机构将会消除重复和重叠，节约资金并最终向公众提供完整的服务。

让我们看一下联邦政府新成立的国土安全部。该部门是在2001年“9·11”恐怖袭击之后，为了“做点什么”而成立的。它从22个机构合并了至少170 000名联邦雇员，涉及领域从农业研究到港口安全，再到灾害救援。该部门集合了交通安全管理局、海关总署、移民局、情报机关、海岸警卫队和联邦应急管理中心。

在国土安全部内部，信息分析和基础设施保护指挥部吸收了联邦调查局的国家基础设施保护中心、国防部的国家通信系统、商务部的关键基础设施保险办公室、能源部的国家基础设施仿真分析中心和综合服务管理局的联邦计算机事故反应中心。

边境和交通安全指挥部监督海岸警卫队、交通安全管理局、大部分海关行署、边境巡逻队、联邦保卫局和联邦法律加强训练中心、移民局、动植物卫生检查处（以前隶属于农业部）、内战准备办公室（以前隶属于司法部）和以前的联邦应急管理中心国家备战办公室。

关注制定针对化学武器、生物武器、放射性武器和核武器对策的科学技术理事会包括农业部以前的普拉姆岛动物疾病中心、能源部的劳伦斯·利弗莫尔国家实验室和国防部的国家生物武器防御分析中心。

应急指导处负责联邦应急管理中心的绝大多数：联邦调查局的国家内战准备办公室、健康和公共事业局的国家灾难医疗系统、城市医疗反应系统、紧急备战办公室、司法部的国内紧急情况支持小组和国家海洋和大气管理局的集成危险信息系统。

几乎没有管理专家期望这个新部门很快成功。就像之前佛罗里达州的健康及康复服务部一样，国土安全部是一个下意识增强冲动的经典例子。这种冲动许诺通过消除重复和重叠获得更高的效率，但是常常导致严重官僚作风：权力被分散到许多管理层次，沟通困难，长时间不能决策。那些赞成这种兼并的人让我们想起年轻情侣认为结婚是解决麻烦的办法。结婚从来都不能解决男女关系方面的问题。蜜月过后，令人头疼的问题仍然存在。

甚至在私营经济中，整合支付也已经被证明是不可行的。“简而言之，主要私营经济并购的经验是，实际上生产率和效率在并购之后的一段时间内是下降的，”负责审计总署的审计总长戴维·沃克报告说，“原因很多，例如：集中关注关键的和紧急的集成问题，忽视了长期使命问题。另外，雇员和经理不可避免地要为他们在新机构中的位置担心。”

突然将多个机构合并常常导致合并后的机构面临众多不同的任务，而高层领导不能在该机构从事的多数领域都具有专业知识。他们在确定最重要的任务方面很难达成一致，并且他们不能决定应该关注什么。承担复杂任务的巨型机构运转不良是众所周知的。

高层领导以下的雇员则把时间浪费在担心他们的未来和保住自己的地位上面，而不是工作。“雇员常常忠于过去的主管，让他们转变是困难的。”普林斯顿大学的社会学家弗兰克·多宾说。“建立一套完整的企业文化，”他补充道，“可能需要10—15年时间——这么长的时间足够让大部分员工发生转变。”

有时，文化差异是工作所固有的。新成立的国土安全部集合了来自海关总署的边境检查员和来自移民局的官员。这只是一次逻辑上的人事调动，因为检查员和移民局官员大体上还是从事原来的工作，并且他们中的一些人已经经过了交叉训练。但是，集合植物卫生检查处就是另外一回事了，因为这涉及具有不同任务和文化的学院科学专业。正如他们的联合会主席向政府行政官员们说的那样，“我们是普通人，我们不是大人物”。很多人担心在整合的海关和边境保护司内，植物检查员的工作会被认为是次要的，导致管理上的不良决策。

甚至海关和移民管理局的官员都抱怨薪酬和福利问题，抱怨新的法律允许管理者未经联合会同意就进行人事变动。在第一年里，大约有20%的官员发生了工作变动。负责移民事物的雇员担心由海关部门的人组成的高层管理团队不熟悉复杂的移民法律。“海关法和移民法是不同的，”一个律师告诉政府行政机构的杂志，“我的直接主管在我工作的领域没有经验。”

不管用怎样的合并方式来建立一个新机构，不同职能间的分界都是混乱的。十分完美地将工作人员和职能整合进任何逻辑上可行的方案简直是不可能的。这样会产生汇报关系、雇员分类和空间不一致的问题。不同的财政、管理和技术系统的统一需要大量的时间和精力。并且不同领域的办公室结构也必须被集合处理。在过渡期及过渡期之前的一段时间内，整合工作需要花费巨大的精力，其中大部分耗费在官僚主义的结构和内部人员上面。他们将精力从工作向工作地点转移。“将一切组织变成设想的形式需要3—5年的时间”，海岸警卫队少将哈维·约翰逊这样评价国土安全部的整合。

前衣阿华州和内布拉斯加州公共事业部主管杰西·拉斯马森曾帮助推动了内布拉斯加州公共事业机构的大规模整合。她说：“我过去赞成这样做，因为我曾经认为这是建立不同系统的唯一方法。”但是她弄清了一个令人伤心的事实：

我所学到的是……如果你进行那么大规模的整合，这种整合本身就是令人感到沮丧的，所以人们感觉不到为什么这是个好主意。你应该只是改变一下办公的方式和公务关系，然后，当它们步入正轨之后，再改变结构。如果州长之前和公共事业总监和公共工程总监说：“我希望你们部门为你们系统中的每一个孩子制定一个计划。改变做事的方式和公务关系，而不是只给你们的人在大楼里换换房间。”那么，同样的事情也会发生。因为有人会说，“我可是为那堵墙付了钱的，我要把它带走”。这就很搞笑了。而且，人们根本没有情绪去工作了。

我们需要学会以不同的方式考虑整合。政府职能的分散是一个大问题，而且职能重叠和重复的确存在。但是，存在比建立苏联式庞大官僚机构更好的整合方法。

在任何一个辖区内，民选领导人首先要确定他们期望取得的成果，该成果应该是公众认为最有价值的结果（参见第三章）。然后确定能取得那些成果的最有效战略。只有那时公众领导人才应该考虑实现这些战略的最好的组织结构。

通常，最好的选择是整合资金流和控制权，而不是进行实际操作的组织。正如我们在第三章讨论的那样，控制——制定政策和方向——关注做正确的事。执行——提供服务和执行工作——关注把事情做好。控制和执行分属相互独立的组织，分别集中精力于各自的任务。

如果一个组织的领导人还必须关注具体执行，他们几乎不可能控制好整个组织。彼得·德鲁克35年前在《不连续的时代》一书中强调了这一观点：

任何将控制与“做”合并的企图都会使决策制定能力大规模瘫痪。任何使决策机构进行实际“做”的企图也意味着不良“执行”。决策机构不关注“做”，他们没有执行的装备，并且他们从根本上不关心执行。

一旦控制职能独立出来就可以被整合，以保证政府间政策是完整的并互相促进。例如佛罗里达州的健康及康复服务部，与处境危险的儿童相关的政策可以由一个相对小的控制组织制定，该机构可以设计一个可以提供高质量完整服务的服务交付系统。所有为处境危险的儿童准备的资金流可以由该机构控制，该机构使用这些资金从公立的、私立的和非盈利的服务机构购买成果。

在美国，很多政府资金流高度分散，因为议会已经制订了上百个独立的、由州政府和当地政府实现的专款计划。这些州已经完成了同样事务的微型版本。例如，圣地亚哥县的健康与公共事业部就有超过100个独立的资金流。这很正常，并不是特例。这些分散的服务交付系统是按照联邦和州法律要求及限制建立的，而不是根据客户需要建立的。

通过整合资金流，控制组织可以从任何被认为是具有最好装备的执行组织来购买成果。整合资金使公众受益于更有效的控制和更有竞争力的服务。这是一个完全的、基本的改变，导致资金购买力指数增长。

例如，我们可以展望成立一个相对小的控制组织，负责监督公共事业部这样的领域。该组织设定结果目标，选择最有效的战略，利用整合预算通过竞争性绩效协议从无数供应商购买成果，评估这些成果，并不断将资源从低产出战略和供应商向高产出战略和供应商转移。控制组织实际上成为了代表公众利益购买成果的机构。

通过这种整合方式，民选官员不必对机构进行太多的变动，并且大多数员工仍保留在原来的执行机构。基本的步骤是民选官员关注他们期望产生的成果，然后授权新的控制组织来完成它。立法机构可以一次性拨款给控制组织，或者在控制组织需要控制更多资金的时候，向控制组织权限内的每一项战略或项目拨款。（立法机构也可以通过上级政府向控制组织提供超额现金。）控制组织制订建议预算，行政官员及其预算办公室审查后，修正或者批准预算，立法机构负责最终拨款。

针对这种基本转变已经建立了很多模式。其中最早的一个于60年前在佛罗里达的皮内拉斯县建立，该县包括环坦帕和圣彼得斯堡地区。1944年，皮内拉斯县初级法院的法官林肯·C.博格面临一个不断发展的问题：一些需要帮助的儿童屡次出现在他的法庭上。该法官的选择很少，并且其中大多数（例如改革学校或者县监狱）看起来并不适合这些被忽视的、抛弃的和受虐待的青少年。

当博格法官转向县委员们求助时，他们批准了一笔“丰厚的”拨款——250美元。为了寻求一个更加有远见的解决方案，该法官草拟了一项授权设立“公民自主委员会”的州法律。该委员会具有税收权力，负责儿童福利。作为青少年福利委员会，按照当前领导人的说法，该委员会是“国家第一个利用专用财产税使儿童和家庭生活得更好的县级机构”。1986年，州议会通过了允许其他县建立这种委员会的法案。这种委员会被命名为儿童服务委员会，目前有8个这样具有征税权力的委员会。

青少年福利委员会有11名成员：一个学校主管，一个县委员会委员，一个公设辩护人，一个州律师，一个少年法庭法官和6个由州长任命的成员。该委员会每年花费4 600万美金来提高针对儿童的成果，其中大部分资金来自公民投票表决的专用财产税。该委员会及其工作人员确定需求及其优先次序，并为每一项需求制订预算。该机构不负责具体执行，而是寻找、资助能最好满足每项需求的供应商，并测量供应商和县政府在实现需求方面的成就。该委员会资助大约60个不同的供应商，尽可能多地关注预防：社区家庭中心和青年中心、咨询服务、家庭暴力避难所、住院治疗服务、课外活动、儿童看护中心、家庭监测、保姆招聘及培训、24小时资源和职业介绍服务。

每一个为青少年福利委员会工作的供应商都会被指派一个协议经理。该经理与计划工作人员一起工作来帮助他们达成目标。该委员会也有一个基于网络的监控绩效的系统。“该系统的特别之处在于具有一个可度量的目标组件，该组件可根据每一项计划进行裁减，”青少年福利委员会长期执行总监詹姆斯·E.米尔斯告诉我们，“这是可以在协议中磋商的。该系统已经运转起来，我们只要向系统托管业务就可以了。”包括杰克逊维尔、马丁、棕榈滩和布劳沃德县在内的各县目前正在使用皮内拉斯县的系统，戴德县正在为其新的儿童托管寻找模式。

绩效测量导致的结果是：最好的供应商获得发展，最差的供应商失去资金。“去年春天（2003），该委员会取消了对16个项目的资金支持，”米尔斯解释说，“我们清除了一些勉强合格的执行者和一些重复的努力。我想我们将执行者从大约80个减少到60个。”削减协议使委员会扩展了高质量计划，增加了新的供应商。

米尔斯说，其中最有效的一个项目是健康家庭计划。该项目为大约1 500个家庭服务，目的是减少高危家庭中的虐待儿童事件。米尔斯解释说：“我们从当地社区雇用专业的助手，这些助手的服务目标是高危普查地段。”他们进入该县贫穷地区医院的妇产病房，努力确定高危家庭并向他们提供服务。“你在他们真正希望成为好的父母但却采用了最差的方式的时候打动他们。他们并不是一开始就是坏父母，也并不是一开始就虐待他们的孩子。”大约90%的父母接受并参加了这一计划，直到他们的子女5岁为止。“这些家庭为他们自己设定了目标，而这些目标在很大程度上建立在优势的基础上：你的长处是什么？你打算去哪里？我们调动资源帮助你到达那里。”

通过与一所大学签订协议，该委员会小心谨慎地测量和评估结果。米尔斯说：“我们发现在很多领域取得了巨大的进步——工作，成年人关系稳定性等等。”他还发现，在皮内拉斯县和希尔斯伯勒县，死亡儿童的数量现在显著降低。另外，这两个县与高危儿童相关的统计数据非常相似——他认为这些进步归功于该项目。

“去年夏天，我们为该计划制定了一个新的协议，”他说，“我们每年的花费可能是300—400万美元，而且我们现在覆盖了该县70%的高危生育。”

工作人员也测量了一些与儿童状态有关的关键指标，包括退学比例、吸毒和酗酒比例、家庭暴力比例。他们将这些信息编辑整理，写入每年的“皮内拉斯概览”，用于分析多年的趋势。

如果青少年福利委员会既是一个控制实体，又是一个执行实体，米尔斯说，“它将极大地改变我们的状态和行为”：

从一个工作人员的角度出发，我知道，我们都应该建议反对这一点，并且委员会也会有力地阻止。从政策规定上来说，我们不是服务供应商。一旦开始从事直接服务，你就失去了作为一个计划者的公信力，也失去了作为一个评估者的公信力和客观性。因为你仅仅和任何其他人一样。如果你能帮助它，那不过是因为你没有浪费时间去混合两种角色。

在资源锐减的时代，你还应该花时间在管理节约方面，而不是找出做事情的新方法。如果你不插手，事情会很简单，所以你不必处理这件事情。“老比尔53岁的时候在哪里能找到工作呢？”我们可以在不断缩减的财政环境中关注利用这些资源的最好方式。

衣阿华州对待处境危险和受虐待儿童的方式稍稍有点不同。与其他州一样，在20世纪80年代，随着服务需求激增，分散的现金流已经妨碍了衣阿华州的社会服务。发生在约翰迪尔这类地方的农业危机和制造业裁员导致精神虐待和家庭暴力的数量剧增。

结果是，在1982—1987年间，家庭外护理的儿童数目突然增加了40%。家庭外护理成本高昂，特别是一些需要州外提供的护理。到20世纪80年代中期为止，这类服务飞速增长的成本消耗了90%的儿童福利预算，可用于防止虐待儿童和忽视儿童的投资已经非常少了。

和许多州一样，衣阿华州处理困境儿童福利、精神健康和青少年犯罪的系统高度集中，并且这些系统间的沟通不畅。该州的青少年改正系统中几乎没有处理除看护或者制度化之外的家庭问题的解决方案。家庭外护理实际上有名无实，不像家庭咨询和家庭治疗服务那样具有固定的预算，这导致社会工作者放弃收养的儿童越来越多。

为了解决这些问题，衣阿华州议会建立了“去部门化委员会”：在县一级控制那些制定更加全面的、有创造力的、预防性计划的委员会。每一个委员会必须包含一个民选的县委员会成员、一个县法院成员和一个县社会服务部成员。某些委员会还包含学校代表，甚至是社区宗教组织的代表。(www.xing528.com)

这些被称为“去部门化”的委员会帮助县机构规划应该如何使用分配给他们的现金流。但是，“去部门化”的魔力来自一项政策，该政策允许委员会在财政年度末滚计剩余资金，用于建立新的措施，例如预防和治疗。“这的确改进了当地儿童福利决策制定程序，并且是所有的儿童福利。”前公共事业部主管杰西·拉斯马森说：“因为，如果你在你介入的计划中做得好一些，你就会节余资金，这些资金有可能被其他部门使用。当你滚计这些剩余资金时，当初的限制就取消了。你可以任意使用这些资金。这就是去部门化的优点所在，并且它促使人们开创了大量的创造性工作。”

迪比克县提供了一个好的例子。公共事业部官员加里·利佩说：“我们出发的前提是：这种收养儿童的家庭需要什么？”家庭、社会工作者、邻居、教育家和其他相关团体定期会面，进行一个称作“案件促进”的程序，来制订针对该家庭的案件计划。社会服务研究院报告说：

家庭已经在服务的计划和决策中成为更加平等的伙伴；建立的新服务超出了单个家庭的需求；机构不得不抛弃地域观念，更合作地进行团队工作；新的服务供应者已经被包含进来；一线工人获得了更多与去部门化相关的知识和赞助；县外收养的数量减少了，而家庭内服务急剧增长。

从整个州来看，用于家庭外看护的儿童福利资金的百分比从1991年的87%下降至1998年的57%，而州外看护的数字在1994年至1998年间下降了21个百分点。

我们看到越来越多的公众领导人在进行这方面的努力。通常，他们建立州人力开发委员会和儿童家庭会议这样的控制组织来制定新的政策方法并与多个机构合作。（不幸的是，公众领导人很少给这些机构控制合并资金流的权力，因此，很多控制实体仍然是没有权力的。）合并控制和资金流，并将其与执行分离具有很多优势：

可以防止政策制定者卷入运作细节。政策制定者可以关注大局：设定目标、签署优越的计划来实现这些目标、监督进程。在公共教育方面，当各地区拥有当地所有的学校并雇佣每一个人的时候，学校负责人和董事会的注意力常常从学生成绩转向诸如人事、食品、校车、书籍和建筑物这样的日常问题。在彼得·哈钦森和公共战略研究所作为明尼阿波利斯市学校负责人的时候，不断有事情分散他们和校董事会的精力。有一年，校车没有在该学年的一开始就投入运行。有一年冬天，由于天气严寒，水管被冻住了。还有一年，两个学生死于事故。有一次，几个中学篮球队员由于成绩不合格，不能参加州锦标赛决赛。所有这些事故和数以千计的其他事故需要他们的关心，并且干扰了他们对成绩的关注。

减少微观管理。与执行计划的独立机构签订协议可以真正掌握这些计划的管理控制权。控制组织制定整个政策、愿景和目标，并选择能够最好满足目标要求的执行者组合。但是，控制组织没有被授权从事日常的管理。结果是，项目经理感到他们控制了自己的机构，并且他们的士气和责任也获得了提升。这种环境也帮助他们成为最好的领导人和工作人员。

使领导人从政治中解放出来，成为服务供应商。在传统的系统中，获得既得利益的雇员常常有权阻止可能有助于客户的改变。例如，在公共教育领域，校董事会和管理者很难进行如下工作：解雇不称职的教师、推行更多基于计算机的教学、关闭不合格的学校并在原址建立新学校。为什么？因为教师和其他工作人员有在选举时组成的工会，并且他们在选举校董事会时具有比其他选民高得多的等级。

校董事会成员和负责人常常想做那些对儿童最有利的事情。但是，在绝大多数的情况下，这样会给系统内的成人造成麻烦。并且当儿童教育的利益与成人的经济利益发生冲突时，儿童的利益常常会被牺牲。

特许学校的发明者之一明尼苏达教育改革者泰德·科尔德瑞，很好地解释了这种动态：

在考虑进行改变的建议时，委员会、董事会、负责人、工会和教师斟酌孩子们的潜在利益对造成“内部紧张”的风险。他们想帮助这些孩子，但是不安的人可能对此发起争论。这可能产生抱怨，可能使领导人在竞选中失败，可能导致一场罢工，还可能损害教育事业。

在选择与之签署协议的独立机构的时候，保护自身利益的斗争是不同的。执行机构仍然为其自身利益推动工作，但是他们不再是一个统一的阻挠者。对每一个反对特定改变的服务供应商来说，也许有另外一个供应商支持该改变。每次当协议由于不良绩效而终止的时候，其他执行者会排队接手这一协议。这使控制组织在为客户选择最好的服务时具有很多自由。

真正做到为绩效负责。控制组织可以终止绩效不良的项目，并公之于众。让我们设想一下如果在公共教育领域出现这种情况结果会怎样。这样的话，教师和负责人别无选择，只能克服所有实际存在的阻碍发展的问题。几乎每一个成年人都认为最紧急的事情是学生成绩。这在历史上还是第一次。

给领导人更多的灵活性以满足客户的不同需求。当新的需求出现时，控制组织只要和新的执行者签订满足要求的协议就可以了。例如，传统校区在建立有目的地使用信息技术的学校方面已经落后了。但是，如果每一个公立学校都是独立的，是在绩效协议基础之上运作的（实际上，特许学校就是这样的），技术密集型学校就会很快出现，学生对该类学校也会趋之若鹜。

合并控制和资金，而不合并执行，这样可以在管理上发生基础性的根本转变。放弃那种合并大型官僚机构的失败计划，理论上可以使这些机构在某种程度上成为更小、更有效率、更有效果的机构。并且在给领导人更有效控制的权力的同时，促使服务供应商（和执行机构）不断提升效率和效果。在持久的财政危机时期，这样做的效果是巨大的。

其他不是那么激进的整合形式也可以节约资金，提升结果。最常见的是整合从事相似工作的特定执行单位。这样可以提高效率，而且不会像整合整个机构那样带来恐慌和负面影响。例如，将负责收水费和缝纫费的公共单位与财政部门内负责收税的单位进行合并，或者将负责高速公路除草的单位和负责公园除草的单位合并是有意义的。（也可以将分散的服务整合起来，外包给私立供应商。这些供应商与多个机构或者管辖区签订协议。）

联邦土地管理局和美国林务局在一些地区进行了这种特定的“自下合并”的实验。例如，在俄勒冈的中南部，弗里蒙特-威娜玛国家林业局和莱克维尔土地管理局的雇员在两个不同类型的地区执行了非常相似的任务。土地管理局选择的是沙漠，林业局选择的是山区。这种整合是有意义的，因为两个机构的任务都是保护土地、防止森林火灾、管理水域、保护稀有和濒危鱼类、支持采伐和放牧这类娱乐和商业用途。

1986年，仅仅出于对后勤的考虑，这两个机构合并了负责救火的工作。在20世纪90年代，由于预算削减，他们进行了更一致的努力来整合资源。当土地管理局办公室的租期已满，需要续约时，该地区的行政官员和林业主管认为是时候找一个联合办公地点了。几乎同时，这两个机构的行政官员退休了，因此，这两个领导人决定合并两个机构的工作，并雇佣一个行政官员来管理。从那时起，这两个机构合并了人力资源、培训、卡车队和汽车、道路维护、资产管理、前台信息中心、收发室、电信系统、供电室和地理信息系统。该地区的行政长官和林业主管组成一个两人团队，一起进行所有重大决策。合并机构的行政官员戴得多明戈斯说：“我们保守地认为，我们已经节约了大约320万美元。”

尽管雇员们一开始对失业的威胁感到紧张，但是没有人被解雇。“只有在出现职位空缺时，我们才会寻找合并的方式，”多明戈斯说，“这样就避免了大多数的恐惧。”与工作人员会谈的结果显示，他们对这种方式非常满意。“与此有关的一件有趣的事情是，”多明戈斯补充说，“当将这两个机构合并后，解决问题的选择也增加了。这就好像打牌时手里有保证赢牌的额外的A和花牌。”

像打印、车队维护、电信和信息技术这类为其他公共机构服务的单位也是整合的理想之选。这种合并更适合采用企业管理模式（参见第七章）。例如，辛辛那提没有保留自己的信息技术业务，而是利用了一个被称为地区计算机中心的政府机构。该机构资金来源于财政直接拨款和客户付费。其客户包括辛辛那提市、汉密尔顿县、一个地区法律执行数据部门和一个地区地理信息联盟。这些客户分担电子邮箱这类标准服务的费用，但是每个客户也会单独为定制的服务付费。因为不需要雇佣多余的工作人员，所以他们都节约了巨额资金。

华盛顿州在20世纪80年代后期开始合并大量信息产业职能，建立了一个独立的公共实体来负责服务中心和网络状况。前华盛顿州首席信息官保罗·泰勒这样描述这一情况：

他们选取他们认为有效率的部分进行合并，其他部分仍然维持在一种非常联邦性的环境中。机构仍然负责各自的应用程序，但是数据中心被整合成一个共享的集成网络。全州的交通统一于一个单独的网络，变得更稳健，更高成本-效益，更有效率。

2002年，该机构返还普通基金1 500万美元，以帮助该基金填补亏空。

正如我们讨论过的那样，政府服务高度分散通常是由于资金流是分散的。很多公民或者商人为了获得服务代理权或者许可，必须拜访不同政府机关，这一过程非常烦人。很多政府工作都包括收集和处理信息，但是对内部用户和公众来说，获得信息的途径都是麻烦而昂贵的。

为了解决这个问题，各政府已经开始致力于合并相关服务的办公地点，或者用更好的方法，也就是建立“一站式购物”政府机关。客户可以在该机关办理他们的所有业务。现在，各政府正在进行下一个步骤：建立门户网站。在这些网站上，客户只需要点击几次鼠标就可以获得很多信息和服务。这样为客户提供了巨大的便利，政府也节约了巨额的资金。

到2003年年底为止，18个州和8个市已经与国家信息联盟公司签订了协议，在相同的信息平台上建立定制门户网站。在犹他州，在一个门户网站就可以将一项事务办理完毕。而以前，办理这项事务需要和6个机构签订协议。该门户网站也向美国国税局、其他联邦机构和当地政府提供业务。具有第一个国家信息联盟门户网站的印第安纳州已经努力使其门户网站成为州内所有人办理业务的首选。2003年，该州不再用发送执照续期表格的方式，而是发送明信片通知护士进行在线续期。明信片在一张小卡片上给出了电话号码，如果人们愿意，可以打这个电话进行续期。大约72%的护士利用门户网站续期，该州节约了大量资金（关于节约资金的数据，见第九章）。

缅因州的国家信息联盟门户网站被称为InforME。该网站的运转没有使用普通基金一分钱。州议会要求消费者在线交易的费用不得超过离线交易费用。InforME不收取交易费用，但收取75美元的年度订阅费用。到2003年为止，InforME提供超过300项在线交易服务，包括130多个职业的执照续期服务。50多个市也利用InforME提供公共注册续期服务。该州的州务卿预测，到2006年为止，全州20%的收入将来自在线交易。

不同的地区可以合并基于网络的服务以节约更多的资金。例如，全国州保险协会专员负责所有50个州的保险档案。在衣阿华州，县财政协会正在进行工作，将所有99个县的业务转移到网上。该协会与国家信息联盟的一个子公司——衣阿华互动签订了一个协议，推出了一个财产税在线支付服务（该公司对每项交易收取1.5美元的费用）。当这个服务取得成功以后，该协会继续推出驾驶执照续期的在线支付服务。

另一个时机成熟的整合是后台职能，例如应答电话、购买和数据存储。2002年，俄勒冈州的波特兰市已经成功运作一个3人信息和咨询电话中心3年。该中心的电话号码出现在该市所有的卡车上面，并且公众通过这个电话号码可以从专业人员那里得到他们需要的信息。包含波特兰市的蒙诺玛县有其自己的2人电话中心。时任波特兰社区办公室总监的迪亚诺·林建议兼并这两个系统。林的继任者——戴维·拉诺博士说：“我们接到很多县内电话，因为到处都有我们的卡车。我相信县电话中心也会接到来自波特兰市的电话。事实上，如果县内公众只用一个咨询电话是不是比用两个更好呢？”

这个整合计划在2001年秋季开始进行，原来的5个工作人员每月处理15 000到18 000个电话。去除通货膨胀的影响，开销维持不变，但是处理的电话数量显著增加了。

布什政府已经使通过科技手段整合后台职能成为较优先的事项。该届政府的“电子工资单”行动将22个联邦工资支付中心整合为2个，同时简化并标准化了工资支付程序。该行动的目的是在10年内节约12亿美金。电子旅行行动将提供一个全政府的基于网络的旅行服务，处理从旅行计划到退款授权的所有事务。该行动的目的是到2006年底，用在线服务替代所有现存的机构终端到终端的旅行服务。新系统的支持者说，电子旅行将提供更快的速度，更高的效率，同时节约大量资金——50%。对于每天因公出差的93 000名联邦雇员来说，该系统具有如下优点：不用长时间等候主管批准；不需要利用商务旅行机构来寻找符合政务价格的酒店和航班；不需要将补偿的文件归档，也不需要为能否在后期费用出现之前及时到达并支付政务旅行卡账单担心。两个独立的承包人——诺思罗普·格鲁曼公司和CW政务旅行公司将负责运作这个系统，以确保竞争，并为联邦管理者提供额外的选择。电话中心作为在线服务的备份，为需要帮助的旅行者提供服务。

正如我们已经讨论过的那样，整合形式多种多样，其中只有一部分可以产生较好的成果，或者实现较低的成本。在众多的选项中，同时将它们与执行分离的整合控制和基金最具成效。为什么呢？因为它转变了系统中每个人——控制者和执行者的动机和动态。现在，我们来学习怎样在最重要的公共机构中实行这种整合。

让我们来看看公共教育的情况。校董事会是一个控制组织，但是，在20世纪形成并定型的整合模式中，董事会和学区事实上拥有所有的学校，并雇佣从教师和辅助人员到保管人和巴士司机的所有雇员。控制和执行由同一个机构，也就是学区来负责。

我们已经讨论了一些由此造成的问题。既得利益的雇员能够阻止有助于儿童权益的变革。由于要负责所有的雇佣协议、规定、滞留成本和基础设施，学区发现不可能快速改变提供的服务以满足客户的需要。这些负责控制工作的人——董事会成员和负责人——发现，他们的精力都花费在雇佣人员和管理建筑物上面，没有精力确保学生成绩。

一项新的针对100所大都市公共学校负责人的调查揭示了这些问题。调查报告称，多数负责人感到“这项工作是极度不可能的任务”。他们作为雇主的角色不断压倒作为结果购买者的角色。在大城市中，学区是最大的雇主之一，正如报告中所明示的那样：

这些工作的控制权是令人垂涎的，不会被轻易放弃；工作本身成为了工会，社区组织和当地政客的中心战场。没有政客可以忽略它们，并且几乎没有人做……对于很多负责人来说，要求学区回应成人财政需求而不是儿童教育需求的压力是令人沮丧的现实。

一个负责人甚至表达得更加直白：

实际的问题在于，学区是一个大金库，系统内外的成年人争夺该金库，以提高他们自己的利益和职务。更好的工作，更高的地位，更大的合同和职务提升是利害攸关的。相对于经济动态来说所有关于教学的公众声音都必须被理解为次要的。

事实必须是这样的么？当然不是。在20世纪90年代后期，由政府官员、州议员、州教育负责人和其他教育领导组成的州教育委员会，建立了一个美国学校管理全国委员会。该委员会成员研究公共教育管理系统并发布报告，建议各州和学区在整合模式方面进行重大改变。首选的建议是在整合范例中引入完全的公共学校选择机会，分散经营和竞争。但是，第二选项建议进行更加根本的变化。其根本内容是，负责教育的人或机构应该将控制的职能与执行的职能分离。校董事会不应该再是学校的所有者和运营者，而是应该成为代表其服务的社区的教育计划购买者。校董事会应该向独立的组织（教师、学院和大学、非营利组织、商业组织、社区和机构）授予许可，也就是5年绩效协议，由这些组织来运营学校。该委员会说，实际上，每一个公立学校都应该成为特许学校。

该委员会指出，如果做到这些，校董事会可以关闭那些学生学不到东西的学校，代之以更适合学生需求的学校，并很快与创新型的新学校签订协议。这些创新型学校采用科技教学手段，利用特殊的学习方法（从蒙台梭利教育法⁽²⁾到基于计算机的学习方法），并且（或者）提供特定内容的主题——从表演艺术到数学，从科学到社区服务。当校董事会关闭了一所学校以后，不会面对教师、辅助人员、职员和负责人的联合反对。实际上，竞争者会热切地排队等候接替这个学校。校董事会不再是雇员的政治俘虏，因为它几乎没有雇员。学校将成为主要的雇主。

每一所公立学校的教师都将明白，只有学生取得了学业上的进步，并且家长们对此满意，他们的工作才是安全的。通向创新的大门将突然打开，并且公立学校的规模、形式和教学方法会很快改变。

很多教育负责人对这个观点表现出了兴趣。在对大城市学区的教育负责人的调查显示，2/3的教育负责人同意“学区应该能够授予区内所有学校许可证，或者与对教育结果负责的学校签订合同”。

更令人惊奇的是，一些学区已经朝这个方向行动了。密尔沃基市的学生家长现在可以在特许学校、签订合同的学校、担保学校和传统公立学校中进行选择。休斯敦市有特许学校、签订合同的学校、通过合同设立的私立学校和传统公立学校。明尼阿波利斯市有传统学校、特许学校和签订合同的学校。30%的中学生毕业于非传统学校，其中大多数学校是签订了非盈利合同的。华盛顿特区有一个由国会立法机构建立的独立的特许学校董事会，该董事会已经向25所学校颁发了许可证。

费城学区已经授权了43所特许学校，并且与7个盈利或非盈利组织签订合同，由他们运营45所学校。根据授权州政府接管不良学区的法规，宾夕法尼亚州已经接管了切斯特阿普兰学区。州政府任命的董事会已经与盈利组织签订合同，由后者运营该学区13所学校中的9所。还有3所已经是特许学校。这样，该学区自己仅仅运营一所学校。

马萨诸塞州的巴恩斯特布尔市已经开始将所有公立学校转为特许学校。在加利福尼亚，3个小学区已经做了很多同样的工作。圣卡洛斯市已经将其7所公立学校中的6所改为特许学校。希可曼社区特许学区只有3所学校，但都是特许学校。特温斯瑞芝小学学区在区界内有2所传统学校和2所特许学校，但是在区界外赞助了10所特许学校。

通过将所有公立学校转变为特许学校或者签合同的学校的方法，将控制的职能与执行的职能分离，这听起来似乎是激进的，但是现在在其他政府工作领域，这个基本模式是很常见的——就像我们在第七章深入阐述的那样。这种改变在打破阻碍公立学校创新的僵局方面，比其他任何改变都有效。

如果我们希望以公众认可的价格得到更好的结果，就需要重新定义“整合”这个词。我们需要的服务交付系统应该是这样的：具有充分竞争的供应商、持有对绩效负责的可废除的合同、受具有固定资金流的控制组织资助。政府需要做的是，像《改革政府》论述的那样增加控制，减少执行。但是，政府也需要进行不同的控制，这样的话，执行机构也会有不同表现。

(1)　Tallahassee，美国佛罗里达州州府。——译者

(2)　Montessori教育法，是一种强调使儿童的潜能得到自由发展的教育方法。——译者