提升战略成果：战略审查与日落法审查

州长骆家辉的成果团队曾提议根本转变华盛顿州的战略。其中最大胆的是K-12教育团队，他们建议华盛顿州暂停执行两项已通过选民表决的倡议。这两项倡议本来应该提高教师工资和缩小班级规模。为了将更多的资金投入幼儿教育，他们建议转而实施一项针对教师的“补贴技能”的补偿制度，并将“全面性资金支持”转为向困难学校和儿童提供更多资金。

骆家辉州长是一个有经验的政治家，但同时，他也是立法机构和州长办公室中富有经验的人。他知道这些在公众看来和教育一样关键的事务的根本改变将引起长期（即便不是几年，也会是几个月）激烈的争辩。作为一个现实主义者，他认为他需要更多的时间来准备应对公众和立法机构。他建议在预算中暂停选民的倡议，但是，他要求立法机构创立一个立法机构与行政部门联合进行的针对K-12财政系统的研究机制，以此来检查各个选择项目并建立必要的政治支持（立法机构暂停了选民的倡议，但是也拒绝进行骆家辉州长的研究计划）。

从骆家辉的决定中我们获得了一个重要的教训。在做预算期间，常常没有足够的时间来创造深层战略变革的政治机会。聪明的领导人在预算周期以外创建论坛来开展如下战略性工作：消除过时的职能和无效的战略，制定新的战略，完善一种战略以使之更有效，使资金向更有效的战略倾斜等。领导者给这些论坛起了很多不同的名字：项目审查（加拿大）、绩效审查（克林顿政府）、绩效听证（北卡罗来纳州）、战略项目区域审查（亚利桑那州）、零基管理审查（圣地亚哥市）、优先选项审查和五年期审查（英国）等。为了强调这些论坛改善战略的目标，以公众愿意支付的价格创造公民认为有价值的成果，我们把它们统称为战略审查。

通常，新当选的行政官员有一次性摆平所有问题的冲动。立法机构在财政危机的时候也会有这种冲动。他们通常建立专门委员会，以试图在6个月或是1年之内对政府进行重大改革。克林顿总统的国家绩效审查原先设想在6个月之内可以完成，实际上，这项工作持续了8年。同20世纪90年代中叶的加拿大项目审查一样，得克萨斯州绩效审查最初被认为可以一次性完成。但是，在这么短的时间内重新考虑这么多的政府工作是不可能的。更明智的做法是将这些制度化为重复进行的进程，一次只集中精力在一项战略领域。

亚利桑那州已经吸取了这个教训。在每一个两年期里，联合立法预算委员会选择一些政策领域，通过战略项目区域审查对其进行仔细检查。在最近的两年里，这些审查的焦点是家庭暴力、特殊教育、儿童服务、州财政对县的资助以及其他主题。他们在这个政策领域内对多个机构的所有项目进行检查。州长规划与预算办公室和联合立法预算委员会工作人员一起进行了这些审查。他们随后向州长和州立法机构提交了一份联合报告。这一工作增加了系统的负担，因为不管是保留、清除还是改进项目（大多数情况下，他们建议修改），都需要两个部门的工作人员在问题和建议上达成一致。

战略审查中最常见的一个形式是“日落法”审查。塞缪尔·约翰逊在18世纪写道：“当一个人知道他将在两个星期后被处以绞刑，他的注意力会神奇地集中到这件事情上。”一部“日落法”在行政上等同于一场安排好的绞刑：它需要获得民选官员的周期性地重新确认才能生存。

我们从25年“日落法”审查的经历中获得了一些证据，这些证据显示，如果“日落法”审查委员会认真负责的话，受束缚的政党的确可以使民选官员、政府官员和特殊利益集团的注意力集中。然而，“日落法”审查产生的结果往往比表面功夫好不到哪去，而且民选官员通常会放这些受争议的规则一马。当分析家推荐了提高绩效的方法，并且被立法机构采用时，“日落法”审查才被证明是最有用的。“‘日落法’审查的美妙之处不在于你摆脱了什么，”科罗拉多州的前政府协调员布拉德·马伦说道，“美妙之处在于这是一次客观看待机构以及进行必要改变的机会。”

得克萨斯州有着最好的“日落法”审查项目之一。戴尔·葛莱美尔曾经是安·里查德州长的预算主管，他说，在得州，“日落法”审查的结果常常是对机构进行微调，而不是彻底清除。乔·沃尔兰温是得州委员会的审查主管，在这方面有15年工作经验。他告诉我们：“我们最常见的情况是发现不需要废除那些职能，不需要竭尽全力摆脱什么。实际上，问题是怎样改善效率和效益。”不过，确实偶尔会发生削减的情况。沃尔兰温说，到2003年为止，得州“日落法”审查顾问委员会已经削减了44个机构，并将其中11个合并入其他机构。大多数被关闭的机构或是相当小，或是很懒散。

“日落法”审查就其性质而言有一些缺点。第一，范围有限，仅关注单一的项目、规则或组织。他们不考虑更广泛的能够取得结果的战略、可选择的项目或供应商。第二，很多政府通过“日落法”审查的时候，没有制定良好的绩效测量系统，因此，“日落法”审查委员会缺少他们需要的有关结果的数据，来判断是应该删除还是应该改变计划。第三，“日落法”审查委员会常常不包括立法者。这样，立法者不会亲自参与到中止计划的决定中来。当面对维护计划的选区时，“日落法”审查委员会只能不情愿地执行命令。

另一个路径是“蓝带委员会”，它常常能给人们对正在执行的行动带来一点点幻想。通常，这个委员会主要由那些对政府的情况没有深入了解就进行现实的战略改革的人，以及不具备民选官员的可靠性却坚持提建议的外行人员组成。为首的是里根总统著名的格雷斯委员会，由商务大亨彼得·R.格雷斯任该委员会的主席。建立该委员会的主要目的是根除浪费和欺诈行为。该委员会由蔑视或充其量是对政府屈尊俯就的商务人士组成。因此，不言而喻，国会会驳回绝大多数该委员会的建议。

尽管委员会成员在他们所从事的领域可能非常出众，但是，他们一般对政府缺乏足够认识，因此不了解政府所需要进行的根本变革。他们能够发现浪费现象，但是不能认识到问题的结构性根源。虽然他们会建议删除某些项目，批准承包经营其余的项目，但是他们在变革系统方面无所作为，例如，购买、预算和人事，而这些过程往往引起浪费。他们也许明白，某些特定的教育法规需要被废止，但他们不明白这些中央集权地区带有准垄断性质的组织是怎样创建经营不善的机构的，在这些机构中进行根本变革几乎是不可能的事情。

但是，如果很好地选择委员会成员，赋予委员会实际的权力，并且能建立规则以避免那些已经妨碍政府正常工作程序的政治障碍，委员会就可以有效运作。在20世纪80年代中期，对于关闭军事基地，人们总是抱着狭隘的心理去抵制，为了克服这种观念，共和党国会议员理查德·阿米制订了一个被称为“八人关闭军事基地委员会”的计划。该计划组成人员由总统提名，并经参议院通过。该委员会有自己的专属职员，他们审查五角大楼关于关闭军事基地的建议。该委员会举行听证会，然后提出一些往往与五角大楼的选择不一致的建议。

过去，关闭军事基地的努力总是失败。因为一些宁愿选择在经济上作出牺牲的社区会进行激烈抵制。总统总是反对关闭政治上具有重要战略意义的州的军事基地，也没有一个国会议员同意关闭其所在的无战争的区域。然而，总审计局办公室报告说，“关停委员会”已经取得了巨大成功：他们每年为纳税人节省了20—30亿美元，并且多数受影响的社区在两年内得到了复苏。因此，这个范例是关于如何摆脱狭隘的利益观去做出艰难抉择的好范例。这一范例的成功主要由于其包括以下一些规则条款：

总统和国会需要要么接受要么放弃一项提议。他们可以接受或者拒绝委员会的基地项目，但是他们不能修改它。这意味着任何一个尝试保护自己地区的军事基地的人将必须在国会参众两院获得多数票以阻止整个项目。在许多国会议员所在区域并没有军事基地的情况下，想从他们那获得支持可不是一件容易的事。

结果的一票表决权。国会必须一次性面对问题，而不是考虑很多法案来否决每一个部分。这使表决高度透明。关闭军事基地的决定不能被远离公众关注的小组委员会否决。这不会妨碍到政治活动，但会将其影响降至最低。

不采取行动和延期是行不通的。如果在收到总统命令后，国会没有通过立法在45天内拒绝整个计划法案，该法案将自动成为法律。

战略审查没有唯一正确的方法。在规模小一些的公共部门中，如果领导在背后支持审查进程，审查将会非常容易。

1993年12月，当彼得·哈钦森和他在公共战略研究所的同僚同意签定一项协议，担任明尼阿波利斯市学校主管时，该学区面临500万美元的预算短缺。同时，该学区也卷入了与教师工会之间的一项困难而复杂的谈判。3个月后，哈钦森和校董事会已经削减了预算，但是，劳资谈判完全谈崩了。当学区与工会将他们之间的争执提请仲裁的时候，仲裁人决定支持教师。学区必须拿出700万美元以支付这项合同。

依据长期建立的游戏规则，平衡预算是主管的问题。除了校董事会之外，其他所有的参与者都不会将预算视为自己的责任。恰恰相反的是，每一个部门领导、学校、拥护者和工会都觉得有义务为他们能够获得的每一事物而战，并为划拨的每一分钱拼命斗争。

公共战略研究所面临的新困境是，他们已经将劳动争议提交仲裁，并在仲裁中失败。在公众眼中，他们已使学校系统卷入了这一新的700万美元财务窘境。公共战略研究所必须解决这一问题。一些利益相关者已经准备减少投资并进行指责。

作为主管的彼得·哈钦森将这一困境看作一个转折点。虽然平衡的预算是必须的，但是，他和他的公共战略研究所的同僚担心预算的争辩会对该组织的核心任务——确保所有的儿童都可以学习——产生影响。他们知道，要完成这一任务，需要每个利益相关者的参与。但是，通常的财政预算争辩很可能导致股东解约，甚至外部冲突。他们将遇到商业中常见的交易失败。

因此，哈钦森邀请所有利益相关组织的代表（从家长到教师，再到监督人）参加一系列预算会议。整整两夜，他和所有52个代表，围坐在一个巨大的圆桌旁边开会。他提醒他们：“明尼阿波利斯市公共学校的任务是要保证所有的学生都可以学习。”

我们需要平衡这项预算。但是，我们需要用一种能使我们更好地完成任务的方式。如果我们没有平衡这项预算，我们不仅不能完成教育这些孩子的任务，我们最终还会相互争吵，使公众认为我们在乎自己的支配权甚于我们所服务的儿童。

我的责任是向校董事会提交预算。如果我们能一起制定一份既支持我们任务又能够平衡的预算，我将承诺提交预算。如果我们不能，我仍然会提交一份平衡的预算，但是我不会对结果作出任何承诺。

我也不认为达到这一目的的最好方式是谈论削减。相反，如果我们有钱，让我们从制订一份清单开始，列明我们将为提高学生成绩所要做的事情。这份清单的每一项目都会有一个价格标签，因为天上不会掉馅饼。

人们开始提出建议，其中一些很有创造性。最终，他们增加到700万美金的预算。哈钦森告诉他们：“现在，对于我们共同节约下来的每一元钱，我将划拨其中的50美分用于应付资金短缺，分配剩下的50美分用于实现愿望清单。我们将继续节约资金，继续提供节约的建议，直至我们完全能够承担这两个项目。”

为了寻找到与这两个最优项目配套的资金，每个人都行动起来，当他们意识到得到的同时也需要付出的时候，几乎房间中的每一个人都自愿将负责的项目逐一进行削减。应该将资金用在富有创造性的新项目上，这一思想激励着参与者在寻找节省资金的方式上也变得很有创新性。他们发现，他们需要1 400万美元，其中700万用于赤字，其余700万用于愿望清单。他们放弃了这一预算，因为他们希望资金带来更好的结果。

这样做能取得部分效果，因为美国校区的权力是集中的，行政官员也就是主管，是为法律实体，即校董事会工作。这种“一元的”简单性也存在于许多市议会或者县议会雇用和解雇市长或县长的情况。这在议会系统中也是可行的，在议会系统中，首相仅仅是立法部门中多数党的领袖。

但是，当行政官员如美国总统以及州长和多数市长由州议会分别选举产生的时候，获取政治支持的投资就会更加困难。必须对法律作出重要改变，并且利益集团常常可以通过使他们支持的立法委员阻止法律变更来保护他们感兴趣的计划。在美国政府及其49个（除内布拉斯加州之外）采用两院制的州议会中，反对者只需在一个议院中阻止法律变更。危机能够推动改革，但是战略转换从来都不是轻而易举的事情。

对于行政与立法分离的政府来说，理想的方法也许是采用这种形式：

1．针对年度战略审查来说，对10项政策结果领域中的2项进行年度审查（在华盛顿州，这将意味着审查10项政府优先事项中的2项）。

2．一个由行政官员（在华盛顿州，还包括为结果负责的成果团队成员），州议会两院议员，来自独立审计或者会计办公室的工作人员和像顾问、学者、商人或者智囊团成员这样的外部专家（不是某一投资的股东）组成的特殊的委员会领导来进行审查。

3．与联邦政府在关闭军事基地问题上同地方的对抗中获胜时所采用的习惯性方法相类似的方法。

不管你采用哪种方法，重要的步骤是将战略审查作为控制进程的一项固定要素。为了使审查制度固定下来并定期进行，你可以：

●　依次进行，这样可以在较长的时期内解决整个政府遇到的问题，而不是一次性解决所有问题。

●　维持对机构、项目和私人供应商的压力，以提高他们的绩效。这样可以保证他们持续的活力。

●　花些时间来做一些有利于获取更好成果的事情，而不仅仅是削减预算。

●　保持长期战略审查的能力，而不是用临时审查来应对危机。

●　创造真正的关于政府合适角色的公共对话机会。因为审查是定期进行的，并且每个人都知道审查程序，可以将预期中论坛付诸实施，从而对基本问题进行持续检查。

根据我们在战略审查方面的研究，以及我们的一些审查经验，我们拟定了12个教训：

1．确保这一进程由高层领导推动

削弱政府职能，改变政府战略和改革政府开销模式是很费力的事情。因为进行这些工作需要花费大量时间，领导必须委托代表来进行如此大量的工作。但是，正如密歇根州前预算副主管约翰·科斯特所说：“由兼职公众委员会或者未被授权且缺乏首席行政官支持的工作人员代替领导做决定是肯定会失败的。”政治领导必须对倡议表现出浓厚的个人兴趣，并使被委任者和盟友就职且遵守议程。如果做不到这些，每一个参与者和利益相关者（管理者、雇员、议员、说客和记者）都会发现领导没有亲身参与，并得出同样的结论。这是他认为好的事情，但并不是优先考虑的事情。然后，他们会据此采取行动。

2．让立法和行政部门都参与进来

通常情况下，一个部门（通常是行政部门）决定单独做事情，并且，一旦该部门完成了建议的事项，就会努力让另一个部门参与进来。这种方法很少起作用。在一开始就建立联合所有权会带来巨大的好处。如果州议会中没有人觉得有权衡一项法律的个人所有权，这项法律就很难在两院议会中获得通过。让议员感到具有个人所有权的最好方法就是让他们也参与这一程序。

1993年，6个参议院政府事务委员会成员提交了建立领导某种联邦政府战略审查的联合委员会的议案。为了避免分散公信力，克林顿总统决定不让该委员会进行国家绩效审查。这后来被证明是一项严重的策略错误。当克林顿和戈尔副总统在1993年9月发布他们的建议时，国会表示了一个很温和的态度，并通过了该建议。在下一年唯一获得通过的主要法律是参议员约翰·格伦已经提出的购买改革议案。在约翰·格伦的议案中，他附带了国家绩效审查的建议。因为购买改革已经付诸实施，所有的努力都付之东流。克林顿和戈尔后来在他们的预算中加入了很多建议，其中的一些在随后的几年中获得了通过。

但是，很多1993年的报告中要求的最重要的法律（例如民事服务改革和预算改革）都销声匿迹了。“如果（克林顿疲于奔命的）第一年能够证明了什么事情的话，”威斯康星大学和布鲁金斯学会⁽¹⁾的公共管理专家唐纳德·凯特写道，“那么，没有国会的支持（或者避免国会的反对），那些真正重要的改革是不可能进行下去的。”正如我们上面指出的那样，亚利桑那州的战略项目的区域审查由行政和立法机构的工作人员一同进行，并且他们必须向州长和州议员提交一份联合报告。立法机构的工作人员为联合立法机构预算委员会工作，他们代表两院。因为所有人的意见必须一致，所以他们的建议具有实际权重。

3．如果要实行根本变革，就要和政治明星结成同盟(www.xing528.com)

你不能像华盛顿州教育团队那样提议进行重要的改革，并仅仅期望能在州议会获得通过。大的变革会产生赢家和输家，并且输家会鼓动他人阻挠你。你需要能使根本变革顺利进行的基本条件，例如持续的财政危机。你必须事先采取必要的行动来取得关键利益集团的信任，并改变关键立法者的观点。你必须向媒体和公众提出令人信服的理由。

如果政治明星没有和你结盟，不要揪住那些特殊的问题不放。例如，20世纪90年代中期，加拿大的两项项目审查就非常成功（见《政府改革手册》，78—81页）。但是，加拿大领导人搁置了有争议的问题，包括向各省支付联邦运输费用和像失业保险这样的重要授权计划。

4．确保你有明确的目的

混乱是致命的。那些审查者需要知道审查的确切范围，领导人想在改革的路上走多远，期望什么样的成果，以及需要多少时间来完成。1993年，克林顿总统对国家绩效审查（National Performance Review）的命令就是模糊的。克林顿的国情咨文演说要求废除100项计划，但是他从没有告诉过国家绩效审查领导人由他们负责这项工作。参与这一程序的领导人给出了不同的建议，并且他们都不知道在这项工作上该走多远。一些团队认为他们能够使一些关键的变革获得通过，而其他的团队觉得那些政策会受阻并且会出现意见纷争。这次审查的领导人，副总统戈尔有一些大胆的想法，但是，总统又没有给出明确的信号。克林顿的助手们对于一些建议惴惴不安，害怕疏远对这项预算有投票权利的国会成员。这样的混乱导致在毫无结果的意见上面浪费了时间。

5．审查政策范围，而不是项目本身

某一时间只审查一个项目的战略审查应该不只是日落法审查。这应该不仅仅是废除无效的项目和精简现有战略，还应该制定新战略。例如，华盛顿州的各成果团队各自审查一项“政府优先事项”，这样，关注提高华盛顿人健康的团队检查达成对这项结果所有方面的一致。正如我们再三说的那样，最重要的问题不是项目X或者项目Y是否应该存在，怎样最好地产生公众认为有价值并愿意为之买单的成果才是最重要的。为了回答这个问题，必须考虑所有对这一结果有贡献的战略和可能产生更好结果的可选战略。项目审查应该从本国和全球寻找最好的实践方法。单独来看，一个项目也许看上去是有效的，但是，与另外3个可以以更低价格产生双倍成果的项目相比，该项目也许就无效力了。

6．建立有大局观的、强有力的、独立的董事会或者委员会

基本改变的最大障碍是利益集团倾向保护自己的利益。为了防止他们这样做，需要一个代表公众利益的强有力的集团：“日落法”审查委员会、特殊任务势力或者部门，像联邦关闭军事基地委员会这样的委员会，审计者甚至是特殊内阁成员的独立办公室（1994年，加拿大总理任命了一个特殊的“公共改革部部长”），为该集团提供工作人员、专家和进行彻底审查所需要的时间，确保他们不受特殊利益集团的游说骚扰。

7．制订程序以减少特殊利益集团阻碍变革的能量

被行政官员接受的建议应该成为法律，除非两院之一或者两院在一个设定的时间内反对该建议。这样，改变既不会被立法程序正常的惯性阻止，也不会被公共视线之外的决定所阻止，只会被委员会和小组委员会中活跃的公众表决所阻止（也可以要求所有改变作为一个整体，在没有修正的情况下，被投票表决。但是这样对大多数立法者来说可能过分耗时）。

8．动用内部和外部专家

在政府工作的人都知道政府是怎样运转以及怎样改善政府运转的。但是，他们经常对那些没有利用政府雇员的可选战略（例如，税收信用、凭证和非盈利协议）视而不见。另外，他们一般对其他辖区的可选活动所知甚少。将有知识的局外人，例如顾问、智囊团专家和学者，以及有知识的局内人组合起来则两全其美。

如果战略审查的领导人可以打破常规考虑问题，并且坚持深入的基本变革，就可以在没有局外人帮助下达成目标。加拿大在战略审查的时候就是这么做的。但是，一般来说，来自政府之外的有识之士提供了更广泛的观点，因为局外人与政府既定的运转方式和机构的权力范围没有太大的关联。

9．确保拥有绩效数据，特别是有效性方面的数据

如果没有关于政府当前战略和项目的实际结果的数据，就不可能说出这些战略和项目中哪些对公众关心的成果贡献最大。没有绩效数据的战略审查已经被证明是完全无效的。因为这种审查几乎没有提供进行决策的基础。如果没有这些数据，应该在开始战略审查之前，花一些时间建立绩效测量系统。

10．固化客户和其他股东咨询程序

客户能向你提供非凡的见解。利用问卷调查和焦点团队，要求一些有知识的客户对他们所熟悉的特定政策领域（例如，医疗保健或者K-12教育）或者市县政府的所有行为进行评级。商业组织的股东、教师和受政府机构管理的人也能够提供关于需要哪些修改和为什么要修改的基本见解。

然而，最终的决策不应该根据客户和股东的意见决定。设计战略审查的目的是根据“所有者”，即公众利益采取行动，而不是根据单独客户的利益。客户除了对他们自己感兴趣的事情之外，一般对政策领域了解不多。并且他们可能喜欢特殊的服务（例如，公众可以在教学时间以外免费使用学校体育馆，溜冰场和其他体育设施），这些服务可能对任何一个关键的结果目标没有贡献。在那些代表公众利益的人眼中，也许把资金用在其他地方更合适。

11．切记在审查程序中含有补贴和税费减免

绝大多数战略审查的焦点在政府项目方面。但是，政府通过很多其他机制（包括税费减免和补贴）开展工作。这些工作很少被审查，但是它们能有效地节约。比方说，州财政对学院和大学进行补贴，而不是在多数州立大学中维持相对较低的学费。低学费是对每一个学生进行补贴，不论他们是富有还是贫穷。增加学费并直接补贴最需要帮助的学生也许更好一些。弗吉尼亚大学在一定程度上采用了这一战略。这所大学每年向州外学生收取的学费超过25 000美元。由于这是一所高质量的大学，为了进入这所大学，这些学生展开了激烈的竞争。

同样，税费减免也为节约提供了可靠的空间。正如他们所知道的那样，“税收优惠造成的财政收入减少的预算”是巨大的。税费减免政策通常是了为发展经济而提出。但是，应该对该政策进行周期性检查，以确定该政策是否达到州目标的最好战略。很多税费减免政策是无效的，其余的税费减免政策仅仅是将工作在州内推来推去，并没有创造新的工作。通常情况下，资金使用在其他地方更好一些，例如：教育、培训和基础设施。战略审查应该复查所有补贴和税费减免以确定这是否获取所期望的结果的最经济的方式。

12．确保多数观察者觉得这一程序是公平公开的

在华盛顿州，每一个项目都接受相同的程序和逻辑测试：与其他可选方案相比，该项目是否能够获取更好的成果？因为媒体认为这一方法是公开公平的，所以他们非常热切地期待成果。很多项目没有通过这一程序审查，但是有时候，同时处理很多利害关系比一个一个处理它们更容易进行变革。当必须牺牲很多集团的利益时，任何一个集团都很难使立法者相信他们的项目是应该保留的。

在华盛顿州，很多公牛被屠宰。这项决策的基础是如此透明，以至整个法案具有实际的公信力。并且这些预算在哪些被削减，哪些被保留方面是如此的清楚，以致每一个人都知道如果他们成功地修改其项目的资金预算，那么“保留”清单上面排在最后的一项将被裁减。如果他们自取所需，换而言之，每一个人都能够发现他们将伤害谁。“我们明确告诉每一个人将进行哪些权衡”，财政管理办公室副主管沃尔夫冈·奥皮茨说：“这种透明的做法使行动顺理成章。”

13．通过人性化设计以减轻过程的痛苦

有时，你可以通过逐步取消项目和仁慈地对待雇员来缓解痛苦和政治对抗，并使之发生改变。不采取裁员政策，只通过自然减员和鼓励提前退休来缩小规模，是达到这一目的最显而易见的方法。正如我们在第六章讨论的，也存在很多其他现成的工具来达到这一目的。

虽然很少有美国人意识到这一点，事实上我们在改革政府方面不是世界领先者。从20世纪80年代早期开始，英国人就已经在实践这一方法（关于英国人的事迹，见《摒弃官僚制》第一章）。在玛格丽特·撒切尔和约翰·梅杰的领导下，保守党政府主要关注精简政府机构，提高效率。随后，在托尼·布莱尔的领导下，工党将注意力转移到有效性方面。这两个政党都非常依赖战略审查程序。

从1987年开始，保守党通过在政府部门中建立较小的、关注任务的“行政机构”，重建了他们巨大的集权政府部门。每一个部门都有一项称为“框架文件”的5年期协议。至少在理论上，政府部门控制，而行政机构执行。每一个机构都有一个急迫的任务和一些长期绩效目标（每年都要针对这些任务和长期目标设定短期目标）和巨大的管理灵活性。

机构每5年进行一次战略审查。这种审查以前被称为“优先事项审查”，现在被称作“5年期审查”。政府部门审查机构的角色和绩效，以确定是否应该将该机构废除、出售、外包给私营承包商、兼并、分拆或是调整。如果机构通过了审查，政府部门就会与机构议定一个指定该机构未来5年角色的框架文件。审查报告会被公开，并向外界征求意见。两个促进政府层面改革的中央组织——财政部和政府内阁办公室监督审查程序以确保审查顺利进行，并为审查员提供建议。

布莱尔政府增加了所谓的综合开支审查，来检查所有政府间的开支，设定优先级，规划未来3年开销限额，界定开销结果。正如财政部网站公示的那样，“开销审查设定了严格和固定的3年部门开销限额，并通过公共服务协议定义了公众期望的对这些资源的关键改进”。

公共服务协议（Public service agreements）是与每个部门议定的3年期协议。另外，还有一揽子正在编辑中的公共服务协议，例如一个针对犯罪审判系统的公共服务协议，一个针对儿童保育和学前教育的公共服务协议和以前的一个针对工作福利的公共服务协议（在改革政府之前，建立一个针对工作和退休金的新部门）。这些协议包括所谓的政府部门任务、成果目标、成功指标和效率目标。财政部对基本要素作了如下描述：

●　主旨：对政府部门角色的高度描述。

●　目标：广义来讲，政府部门应该朝哪个方向努力。

●　绩效目标：根据多数目标，把结果焦点放在绩效目标上。

●　资金价值：要求每一个政府部门都有一个提高效率或者是该部门工作的关键要素资金价值的目标。

●　对实现这些目标的负责人的描述：要明确联合承担目标，同时要明确与界定责任。

在2000年的开销审查中，中央政府还与地方政府协会商定了一项地方政府公共服务协议，该协议列出了“依赖地方政府来实现的关键国家目标”。从那以后，中央政府已经和至少60个地方政府商定了将国家目标和地方优先权相联系的公共服务协议。这些公共服务协议也给地方政府为实现目标所需要的一定范围的“自由度和灵活性”。作为鼓励，如果地方政府实现目标，就会获得额外的资金。

2002年，为了提升他们进行这类战略性思考的能力，英国政府在内阁中建立了一个新的“战略小组”。该小组通过内阁秘书向首相汇报。政府规定该小组的宗旨是“提高政府实施战略的能力，在制定实现政府目标的政策时修改方案，促进创新”。

该小组承担4项主要任务：

●　对政策主要领域进行长期战略的审查。

●　承担政策修改问题的研究。

●　战略的审核（偶尔会对英国及英国政府行为进行评估）。

●　与政府部门合作，促进战略思考并提高英国政府的政策制定能力。

从美国视角看，尚难断定这种新方式能否运转良好，但很明显迈出了超越美国的重要一步。我们最好对大西洋对岸的朋友保持关注。

(1)　Brookings Institution，美国智库之一，是华盛顿学术界的主流思想库之一，其规模之大、历史之久远、研究之深入，被称为美国“最有影响力的思想库”。——译者