政府优先：购买公民关注的成果

如果你曾经在明尼阿波利斯和圣保罗附近的高速公路上熄火了，或者你的车没油了，或者引擎出现故障，你很有可能遇到的情形是，在几分钟之内，一辆来自明尼苏达州交通部的绿色卡车停下来伸出了援手。这些卡车是该州高速公路援助项目的内容之一，而这个公共项目曾经让明尼苏达州新任州长蒂姆·鲍兰迪领教了传统预算编制那残酷的现实。

2003年1月，当鲍兰迪刚刚上任时，就有人预测，该州将在两年内花费310亿美元，但是收入评估却显示了42亿美元的差额——正如新州长所说的那样，“珠穆朗玛峰般的预算赤字”。受限于“没有新的税收保证”，他万般无奈只能削减预算的14%。

公路援助计划每年花费该州大约100万美元。鲍兰迪认为这是一个次要的且可以被忽略的项目。他的盟友、州众议院议长说，人们应该只是回来换轮胎。几乎就在同时，司机和他们的支持者开始怒吼，他们的义愤成为头版新闻。记者采访了一些公民，他们透露了公路援助者将他们从灾难的边缘救出的感人故事。州长怎能削减掉这些对大多数人如此有利的项目。报道和压力持续上演，直到最后，鲍兰迪让步并宣布取消计划。

取消公路援助项目本来可以削减掉100万美元。这样一来，鲍兰迪需要相当于4 200个类似的削减才能实现平衡预算的目标，然而，在刚开始行动的时候就遇到了挫折。

这是传统预算制订过程的第一个教训：一旦涉及削减，没有人会心甘情愿。

鲍兰迪公路援助削减的受阻也说明了第二个教训：财政预算案的争论都集中在项目而不是成果上。典型的预算并非按照成果编制，而是按照谁花钱来编制。机构、各部门以及各分部进行分摊，任何优先事项的讨论都通常依据谁分摊多少的所谓公平性而展开，并在组织图上标明。所以，成果并不重要，关键是谁付钱。此外，游说团体以与组织图相似的方式组织起来，千方百计努力确保资金流动到他们最关心的组织中。但是，公民并不关心政府雇员的职业愿望，以及政府组织或支持他们的利益集团的需求；公民只关心成果。他们在能够讨论他们想表达的意见之前，将不会情愿去关注组织图。

总的来说，也不应该只是行政首长以及财政和拨款委员会主席才关心编制出合理的整体预算。但是在传统预算工作方式作用下，几乎所有的人都是以保护自己的利益分割为目的，而并不关心整体利益。

这是因为以往预算平衡的游戏规则将焦点完全集中在削减上。然而，正如我们从导论中华盛顿州的例子看到的那样，存在一个更好的方式即一个新的游戏，这种方式不是集中在削减而是“保持”上。它扭转了先前的争论，从如何削减10%—15%转变到如何更好地花费余下的85%—90%。这一概念的转变使游戏从防备变为进攻，并让政治活动从原来的姑息游说团体，转为实现公民重视的成果。

在传统体制下，当预算办公室收到来自各部门首长的指令时，博弈就开始了。实际上，几乎每一个预算报告的提交都始于去年被花费的开支的提出。此金额称为“基数”（base）或“本期服务数”（current services）。这一“基数”的概念是旧体制的核心——也是缺陷的症结。该数额代表着各机构和部门的“最低需求”，它能维持自己一如既往的行为方式。向基数投入资金并使它被认为是“最低需求”，这是一种强制性的支出项目，它能在预算削减的砍刀下得以留存。

但是，去年的开支仅仅是确认基数的起点。各部门总是认为保护“最低需求”（minimum necessary）项目是预算的基础，并要求增加这些项目。各部门以三条理由来说明为什么要增加基数：（1）通货膨胀使所有事情的成本增加；（2）工作量的增加意味着他们不得不覆盖新的项目（无论是学生或医院的病人或无家可归的人）；（3）新法律已经创建了新的指令。例如，随着入学人数的增加和对双语或特殊教育的新要求的提出而K-12教育的基数也在增加。同样，随着客户人口数的增长和医疗保险价格的上涨医疗保健的基础开销也在膨胀。

入学率下降或者客户群体减少也可以导致基数的减少。然而，当这种情况发生时，部门领导通常会要求“免责”。一旦他们知道哪个项目将会被削减，他们就尽可能把要削减的项目变为基数，以此保证该项目不被砍掉。

管理者要求更多的资金来满足新的需求或者满足原有需求的新方式，由此使基数不断突破新高。他们知道他们应该要求得更多，因为他们了解预算办公室或民选官员会常常改变他们的请求。毕竟，那是预算办公室所期望的。

前明尼苏达州行政管理局副局长杰夫·兹洛尼斯是这样描述他是如何获得这场竞赛的胜利的：

通过立法预算听证的一个窍门是，你一定要准备1—2份大约耗资25 000美金的听证议案，用来引起议员们的注意——甚至可能是引起他们小小的不快。他们清楚25 000美元的意义。如此小的预算项目是不应该麻烦他们来听证的。在提出耗费6 000万的技术运作开支之前，我确实喜欢先提出这类议案。

我最喜欢的一个预算是30 000美元的州乐队制服项目。我利用这个预算项目很多年了。我会把这个议案安排在我认为可能会引起争议的大额预算议案之前，并且总是花费至少半个小时的时间在州乐队制服预算上面与立法委员讨价还价。这样，他们就只剩下23分钟时间来讨论6 000万美金的预算项目了。

为了补偿预算可能出现的削减，各部门将会通过超额预算以保证削减后他们仍然能够拿到他们感觉能够有效运作所需要的资金。当预算办公室削减了太多项目时，聪明的管理者会以终止那些最受欢迎的计划为要挟，以此来反击预算办公室削减预算的行为。这就是联邦行政官员们所熟知的“关闭华盛顿纪念碑”。在众多用来使预算削减受挫——如果还不至于使其万分痛苦的话——的手段中，这是最为臭名昭著的一条。

为了达到预算平衡，预算工作人员和民选官员不得不减少所有层面上的辩护，同时阻止各种辩护的声音，抵御辩护者。由于没有能力区分一项预算是超额还是适当，他们总是常常全盘地削减预算，这就使那些诚实地提交预算议案的官员处于不利的地位（而且告诉他们永远不要再这样傻乎乎地坦诚）。自削减预算的工作启动开始，民选官员就会因为削减了某项预算而受到提交议案的行政官员的严厉指责，而行政官员们很少会因为民选官员们保留了某项预算而感谢他们。民选官员必须在与行政官员激烈的肉搏战中为每一美元的削减提出正当的理由，而对于那些保留的预算，在行政官员们看来则是理所当然的。

在当前的政治环境下，民选官员总是在支持他们感兴趣的项目的同时，寻求一些方式来展示他们审慎理财的一面。基数具有神奇的法术，可以形成增长机制，这使民选官员在削减预算的同时，又使得开销高于前一年。只要在新的基数上裁减掉的金额低于以往基数膨胀的金额，机构就可以在声称议案得到削减的同时拿到更多的钱。

在最坏的情况下，固有的预算游戏规则能够导致异乎寻常的政策失误。在最好的情况下，这一规则耗费难以计数的工作量。几乎没有人成功，到处是一片指责声。

新的游戏规则，即我们所说的结果取向的预算编制，没有基数的概念。去年的预算数目并不能作为今年的参考，并且无须讨论是否要在这个数目上进行增减。取而代之的，新规则的出发点在于一个议定的政府的价格，并且目标是要直面结果。部门领导的工作也相应从填充基数转变到证明他们的计划能够以最少的预算得到期望的结果。

预算办公室的工作再也不是与部门领导玩“真心话大冒险”的游戏。他们的工作是对竞争的战略进行比较，以确定哪一个计划可以使公民的钱得到最充分地使用。预算官员担当的不再是守门护院和无足轻重的会计的角色，他们成为控制组织中实现预期成果的主要操作者。任何一个参与者，从民选官员到预算分析师，再到部门领导，都突然成为了人民公仆，都关心起公民们愿意买单的价格下所产生的成果。

尽管这是一项具有挑战性的任务，但其消耗的时间远远低于以前的预算规则。虽然机构和预算办公室需要花比以前多的精力投入到估量实施结果和评估竞争战略与项目上，但是仍然可以节省足够多的时间，因为不需要花时间在数字上面捉迷藏了。

新旧预算编制的对比

上面的表格总结了传统的预算编制和结果取向的预算编制的基本区别。

像生活中的大多数领域一样，在政府中，我们会觉得从事之前已经做过的事情，会更保险和更容易，原因很简单，因为我们一直是这么做的。仅仅在极少数情况下（通常在发生危机的时候），我们才会退一步以征求更广泛的意见，消除所有成见，改变我们的思维定式，以新的眼光来审视我们应该如何充分利用有限的时间和资源。

结果取向的预算编制使得政府领导者可以完成这项艰巨任务的一些部分，并且在每一次准备预算的时候进行创造性的思维。事实上，这一过程本身要求如此。

通过一种非常简单的改进，这种基于成果的预算编制过程就可以摆脱过去的预算游戏以及专心于部门利益的困境。

第1步　确定政府的优先事项：确定对公民们来说最重要的成果。

第2步　确定各项成果的价格。

第3步　确定如何以设定的价格尽可能好地取得各项结果。

“容易犯的一个错误是把预算作为一个数学问题来处理。”

华盛顿州的沃尔夫冈·奥皮茨说道：

预算并不是一个数学问题。当你把它当作一个数学问题来处理的时候，你仅仅能得到一个数学上的答案。人们并不关心1 600万美元和160亿这两个数字的差别，他们关心的是他们要更新驾照的时候，是否不必花费6小时的时间去排队等候。

这一过程首先要确定什么是对公众最有价值的结果。这和编辑一些异想天开的愿望清单不一样。民选官员需要采用那些他们在大选中获取选票的方法，来找出并清晰地说明什么对选民来说是最重要的。

●　民意调查：随机抽取公众意见。

●　小组讨论：随机选取代表的多次讨论。

●　市政厅会议：（在有经验的工作人员的协助下）与任何有意愿出席的人进行多层次的公共讨论。

●　公民传媒：新闻媒体倡议读者、听众和观众参与互动式讨论、争论，并且将讨论得出的优先次序反馈给政府。

●　网络媒介：通过网络收集的反馈加深对公众意愿的了解。

在导论部分，我们介绍了华盛顿州提出的优先事项清单。当相同的问题摆在其他州或者其他地区的领导人面前时，他们列出的优先事项清单是相似的，但并不完全相同。这些优先事项清单之所以作用巨大，并不在于它们的新颖性或者对于公众意愿的反直觉洞察力，而是在于它们重新关注和聚焦公共支出的方式。

摩特诺玛县是俄勒冈州最大的县，人口占全州人口的20%辖区包括波特兰及其部分内环郊区。县政府委员会委员们在1994年开发了一个名为“基准”的绩效预算制度。该系统包括85个结果目标。“我们依据的原理是每一部门都必须有一个测量标准，因为在表决的时候，我们主观上会忽略一些测量标准。”主持委员会并担任县长的贝弗利·斯坦这样说。考虑到这份清单过于冗长以至于难以提供任何重点，委员会挑选了85条中的12条作为首要基准：

●　减少未成年人怀孕

●　增加无毒品影响的婴儿比例

●　减少家庭暴力

●　减少学生饮酒和吸食毒品

●　减少暴力犯罪

●　提高各类“矫正计划”（divorsion programs）⁽¹⁾的成功率

●　减少惯犯

●　增加戒毒服务

●　增加医疗保健服务

●　增加心理健康服务

●　增加县里的工作岗位与合同的多样性

●　增强对县政府的问责机制

最终，斯坦和她的同事认为，即便是12个目标也存在冗余。1996年，他们分离出3条优先级别最高的“长期基准”。

●　增加高中毕业率

●　减少贫穷儿童的比例

●　减少犯罪

然后，他们排定了一个层次清单，将所有其他基准归入上述3大基准。斯坦告诉我们：“我这么做也是没办法，但是我发现这么做很有用，因为我现在可以记住整个清单。每次演讲，我都会说‘我们有3个长期基准，我们需要社区居民在这些方面帮助我们’。我认为要记住三四个以上的标准是很困难的一件事。”

2002年，加利福尼亚州奥克兰市的市长和市议会以7个目标为起点，编制出基于绩效的预算。

●　使奥克兰成为一个安全的城市

●　建设一个可持续发展的城市

●　改善奥克兰的邻里关系

●　保证奥克兰市所有的青年人和老年人都有获得成功的机会

●　开展最有益的实践活动来提升客服；明智的财政和高效运转的城市

●　维持并增加奥克兰市的有形资产

●　鼓励创新和公民参与

一些学区也设定了结果目标。佛罗里达州布劳沃德县的学区在2002年采用了如下目标设置：

远景目标1：所有学生的潜能将得到最大限度发挥。

短期目标1：至2005年6月，所有学生将在四年级开始学习阅读，并且80%学生的测试水平为2级且高于佛州综合评价测试。

短期目标2：至2004年8月，为了提高教学质量和学习环境，所有K-1班级的平均学生数目为18个，所有K-2、K-3班级的平均学生数目为20个。

短期目标3：至2004年6月，佛罗里达所有学校绩效等级分类达到或优于C。

远景目标2：所有学校的资源配给平衡。

短期目标4：至2004年8月，所有学生都可以在一个安全、可靠、有益健康和安宁的环境中学习。

短期目标5：至2004年8月，重组并调整基本的学生支持系统、学校运作方式和技术，最大限度地提高学生的成绩。

短期目标6：至2003年8月，每一个学生都将有一个称职合格的老师来负责。

远景目标3：所有学校系统的运作将配合学生成绩的需要。

短期目标7：至2004年8月，重组并调整所有行政部门的资源，包括人事、预算、设施等，以支持学生取得好的成绩。

远景目标4：所有股东一起努力，共同创建一个更美好的学校环境。

短期目标8：至2005年3月，布劳沃德县公立学校客户满意度调查的好评将平均增加90%，受访者包括学生、家长、老师和社区团体。

短期目标9：至2001年9月，将会有一个充分开发和运行的传播系统来加强有效和积极的内外部沟通。

圣地亚哥市有一个传统的预算，但是市长已经为他的4年任期建立了10个目标。并不是所有的10个目标都取得了预期的结果，但是圣地亚哥政府的确是通过咨询市民来确定各目标的优先事项。在全市市政服务优先事项排名调查中，圣地亚哥市民依据市政府资金投向评估了40项市政服务。调查并不理想——因为调查针对的是服务而不是成果，但是，这项调查确实显示出圣地亚哥市政府的与众不同。1999年，市民认为排在第1位的优先事项是保护可再生水资源不受污染。其次是缓解交通拥挤。排名第3位的是医疗护理服务。第7位的是城市海滩救生服务。很明显，海滩对于圣地亚哥市民的生活质量是非常重要的，而且圣地亚哥市的交通很糟糕。

弗吉尼亚州的威廉王子县在1992年首次实施了它的战略规划，该规划阐述了目标宣言、提出了该县的战略目标、期望的社区结果和近期目标。县领导同1 300多名公民一起为经济发展、教育、公共事业、公共安全和交通运输制定了5个主要目标，并为每一项目标规定了5—6项特定成果。他们分别在1997年和2001年再次启动了制定战略规划的工作。每年春天，县财政还资助弗吉尼亚大学进行调查。在这项调查中，公民对县政府及各种特殊服务和设施的整体满意度评分。2000年的调查显示，对县政府财政支出表示满意的公民比例从1992年的65.5%升至80%。

从这些年的实例和经验中，我们获得了一些将优先事项转变为目标的一般性规则。领导者进行预算成果编制的第一步应该是：

●　创建简洁的、重点突出的清单。包含10条目标的清单是好清单，5条更好一些，15条就太多了。列出与公民最密切相关的结果清单。

●　参与制定目标的人员要包括公民和重要的利益相关方，例如商务、工会和社区组织。

●　重点放在结果上，而不是过程和产出。例如，重要的是虐待儿童事件比率的下降，而不是社会工作者家访次数的增加。

●　现实一些，不要制定不切实际的目标。像俄勒冈州那样制定一个5年内减少一半未成年人怀孕的目标虽然让人感觉很好，但是达不成目标就会招致指责。俄勒冈州制定了过高的目标，而华盛顿州选择了集中“改良”10条优先结果。

●　通过政治中立的团体发布年度绩效评分结果，将政府正在做的与目标相关的事情向公众展示。

●　保证行政官员（总统、州长、市长、行政机构或者监督机构）的目标负责制。如果他们不对目标负责，不根据这些目标进行决策，那么目标将不会有任何改变。

●　从行政和立法分支那里进行两党联合的支持，同时也从关键的利益相关方那里获得支持。

结果目标清单使优先事项一目了然，但是要测量进度，你将需要界定特定的完成指标。如果不对进度进行测量，你怎能确切地了解学生们的成绩是否取得进步，或者公民的健康状况是否得到改善呢？

我们建议，为了保证每个人都把注意力集中到最重要的部分，最多为每个结果目标选定3个指标。这并不是一件简单的事情，因为这样会遗漏政府工作中相当大的部分。但是问题的关键是促使参与预算过程的每一个人都把注意力集中到最重要的成果上面。尽管参与者会发现这是极其困难的，但仍然需要做好，原因我们都知道——无测量就无管理。如果测量标准出现偏差，人们将按照错误的标准行事。例如，在越南战争中，国防部开始用“伤亡人数统计”——歼灭越南人的纯粹数字——作为进展的测量目标。这一错误的策略导致了毫无意义的“探索和毁灭”任务，数千名美国和越南人死于这一任务。

在选择指标方面，我们的经历提供了一些教训：

平衡主观测量和客观测量。犯罪率是一种客观的测量标准。其主观测量是公众的安全感。如果犯罪率下降，但是公众并没有感觉到安全，那么政府的目的就没有达到。如果政府在实际的犯罪率保持不变的情况下，莫名其妙地使公众有了安全感，政府改善公共安全的诺言同样没有实现。不光是这种情况，在许多其他情况下，成功都意味着同时满足主客观测量标准。

不要满足于现成的数据，包括“未来的光辉成果”。人们倾向于采用已有数据的指标。但是，通常这些指标是用来测量行动或者是产出，而不是结果的。例如，我们容易从环境检查的结果中得到违规次数和罚金数目的信息。但是，给予公民一个具有纯净空气和水的生活环境与采取强制措施不是一回事。唯一真正重要的指标是空气和水质量的直接测量结果。

在对事物进行测量之前，领导者们应三缄其口，即便那些指标被列为未来的光辉成果。当暂时得不到可直接测量的指标时，最好的选择是寻找替代指标。例如，很多辖区设定了与劳动力质量相关的目标，但是却没有明显可以作为劳动力技能高低的度量指标。一些辖区使用持有中学毕业文凭的工人比例作为替代。

采用对公民有意义的指标。这是严峻的考验。例如，许多学区报告他们学校测试的平均分，但是公民很难说得清这些分数的真正意义。在学校学习1年后取得相应进步的学生比例对公众来说也许更有价值。在环境方面，关于污染物数以百万乃至数十亿计，或者噪声分贝数的报告，均毫无意义，除非这些数据转化为能够回答“我是否面临健康危害？”这类公众问题的测量尺度（诸如雾警尺度）。在所有上述情况中，都使用了相同或者相似的数据，但是一些额外的努力会使它们变得对公众更有意义。

如果找到一个特殊的结果目标同时包含3个指标是不可能的，那么就制订一个指数。如果只用一项测量就可以获得公众期望的成果，那么，使用这一测量足矣。

但是没有哪一个统计量能够涵盖与某一确定的复杂领域（例如健康）相关的所有问题，有时候即便是3个统计量也涵盖不了。在这些情况下，就制订一个指数。从消费价格指数到领先经济指标指数大家都不陌生。北卡罗来纳州的夏洛特市政府和北卡罗来纳大学合作，在夏洛特地理和地球科学部制订了一个社区生活质量指数。该指数包含19个变量，测量犯罪级别和公众生活在社会、身体和经济方面的质量。这个涉及面宽广的指数一旦建立，就可以在相对复杂的领域用作测量进展情况的基准。

骆家辉州长和他的顾问选择下列表中列出的指标，这些指标对应于华盛顿州的目标。

这个清单和其他任何一个清单一样，可褒可贬。在准备下一轮预算的过程中，财政办公室已经对这一清单进行了精简。但重要的是，华盛顿州已经对这些指标背后的驱动力以及预算方面提出了提高绩效的要求。

华盛顿州的清单

（续表）

我们到这里来是为我们所服务的公民做些什么呢？设定结果目标能够回答这个问题。行政-立法联合解决设定的这些目标，可以作为预算进程本身的一个有力的推进器，因为它告知政府部门民选官员想为公民们做些什么。很多预算争论实际上是暗示了这个问题。事先在这方面进行讨论以明确优先事项，进而开始下一个问题的讨论：应该为每个结果预算多少资金，怎样使用这些资金来实现它。

如果政府在所有事务上面的开销符合公民意愿，并且政府确定的各项事务的优先次序对公民至关重要，这些“优先次序的价格”就是公民愿意为每一个结果支付的价格。没有“正确的”价格，就好像对一双鞋来说没有“合适的”价格一样。政策的制订者需要在开始预算进程的时候，根据现实和他们所拥有的管辖权来做一个判断。(www.xing528.com)

因为“结果取向的预算编制”免除了基准，所以不需要前例做指导。即便是历史可以提供一些指导，预算结果也不会与传统组织方式（或组织图）产生的结果完美吻合。例如，学生成绩的进步不仅仅与州教育部门的努力有关系，公共服务机构、健康部门、娱乐节目和刑事审判机构的工作也不容忽视。大多数传统预算不会揭示这些联系，也不会记录这些联系对预算结果的影响。

领导者们需要记住，他们开始选择的价格可能不是最终的价格。就像其他任何一项购买计划一样，当所有的选择都出现的时候，开始选择的价格和期望的结果可能会不同。但是，为了启动购买进程并且明确你不再是简单的付款，而是为结果买单，你就必须在购买的开始阶段就确定价格。

在时间允许的情况下，为每一项结果设定起步价格这一工作，可以以这一投入为基础。民选官员可以采用圣地亚哥和威廉王子县的会议和调查形式，来征询公民和利益相关者该如何在各确定优先次序的结果间进行资金分配。如果没有时间进行如此大范围的征询，可以向预算工作人员或者核心顾问团征求意见。

华盛顿州成立了指导团队来制订政府优先事项，他们要花费2小时的时间来和政府工作团队一起为这些优先事项分配资源。政府工作团队内部先进行交流，然后将结果告知指导团队。指导团队在接收这些结果之前，也要先进行内部交流。两个团队得到非常相似的结果。百分比最初通过团队成员的平均排列来计算。进一步的讨论只是让事态向前或向后改变了一点点。然后将这一百分比乘以之前所确定的政府价格，转化为货币额（美元）。最后，指导团队根据政府工作人员的回答讨论资金分配。

这一过程不像听起来那么简单。华盛顿州团队在提出他们自己的评估或判断之前，需要了解当前预算各项结果的开销。公共战略研究所的顾问告知他们，这些信息本来是很容易了解到的，但因为以前的预算是按照部门而不是结果来编排的，所有以前的预算并不包含这些信息。新的程序需要以对价值的直觉判断为起点，随后再仔细地分析、讨论，并在机构与预算工作人员之间，在特定价格上，就期望实现的成果反复磋商、互相质询。

财政副主管沃尔夫冈·奥皮茨对此表示赞成：“我们过去习惯于使用精确的金额，而现在‘粗略估算数字的本事’使我们了解更多。”他推断说：“降低一些标准对我们来说是可以接受的。我们的选择比精确的数字更加重要。”

以下表格列出了指导团队这两年中决定用来“购买”州和地方政府每一项期望成果的资源比例。表格中不包括从总预算中扣除的用于经常开支职能和治理职能的10%的资金，但它不仅仅包括一般基金，还包括了所有州基金（对于实际的预算来说，这些数字必须分开以区分这两种基金）。

经常开支职能是一种特殊情况。因为对任何人来说，它都不太可能被优先考虑。对于人力资源、会计、购买和信息技术这些经常开支职能，有3个选择：从总预算中扣除并单独预算，把它们放回到成果并期望成果团队或者机构对此进行预算，或者将之转化为依靠直接向机构出卖服务而获利的公共企业。我们称第三种选择为企业管理，将在第八章中介绍。治理职能和立法及选举的行政开支一样，应该从总预算中扣除，单独进行预算。这些职能为组织提供实现公民重视的成果所需要的指导和政策导向。

对于华盛顿州指导团队和工作团队来说，8.5%的安全预算和11%的健康预算明显达不到从前预算在这两方面的开销。但他们还是对这一比例表示赞成，因为这一新的比例与公民对与价值相关的各项结果的评估一致。这的确意味着成果团队将必须竭尽全力达到他们的目标。

指导团队的购买事项

注：此表对应着表2.2，可以比照。——译者

正如我们在导论中阐述的，指导团队为每个10项优先事项创建了成果团队，并让他们来界定该州在设定的价格下应该购买什么来达到理想的结果。每个团队有一个来自财政管理办公室的领导者，或者是预算分析师，或者是从事政策制定的工作人员。这些人习惯于做研究和分析并汇集建议。他们不习惯于领导团队，因此，也不习惯于操纵政策。他们也知道他们只有6个星期提供实施战略。因此，他们全神贯注投入到工作中——有人甚至挂出了一个标语牌：暂缓怀疑。

您是否使用这个机制或其他机制，作出最终的购买决策（也称为预算）需要如下一些步骤：

1．为每一个结果目标指定购买者

那些负责编制预算的人，需要将自己视为替公民们服务的采购者或采购机构。在华盛顿州，成果团队的任务是：从公众的角度审视这些选择，并尽可能做出最佳决策。照这样，这些购买者不能与任何一个潜在的供货商（无论是机构、政府部门或者是私人承包商）保持密切的关系。相反，他们是能够从政府角度出发对待这些供货商的公正人物。这些购买机构的候选人包括政府职员、预算办公室工作人员、政策团队和智囊团、公众座谈会及其这其中的组合团体。不管是动用其中一种资源或是几种资源的组合，他们的责任都是制定一个有效使用公民的钱为公民带来最好成果的购买计划。

2．制定因果关系图

这些购买者首先要做的工作是阐明他们“关于什么是最重要的事情的观点”——如何使各项不同的活动都有助于形成所期望的结局。这意味着要回答类似“学生们何时能够完成学业（或者公众健康的目标何时达到，交通拥挤何时能够得到缓解），哪些策略最有影响力，不同的策略之间如何相互影响”这样的问题。由此产生的因果关系图为后续的执行提供了依据。

在华盛顿州，学生成就团队的领导要求公共战略研究所澄清“偶然因素”是什么意思。最终他理解了其中的含义，他说：“哦，你的意思是希望我们列出我们所知道的实际上起作用的事情？”当这些团队了解到他们的购买计划不是重复从前的预算活动，而是分配资金取得最优结果，他们的积极性就被调动起来了。学生成就团队认为，对于那些被证明已经对落后学校起到作用的干涉手段，州政府应该投放更多的资源。

流动团队在制定战略图时遇到了困难。团队被指派的工作任务是提高人口、货物、信息和能源的流动性。但是，团队成员的工作背景是高速公路和市政工程，因此，他们习惯性地把注意力放在公路和水泥方面。当他们竭尽所能完成结果的时候，他们才发现在办公室间的人员流动和互联网上信息流动之间，存在着潜在的权衡关系。虽然这两种类型的流动性都包括了通道、基础设施和可能出现的堵塞，但是它们需要不同的资源。最终，这个团队明白了水泥和沥青浇注与人员、观点、货物和能源有效流动之间的基本区别。制定因果关系图没有放之四海皆准的方法。图3.1医疗队伍的因果关系图是一个例子。制定这样一个关系图需要参与人员清楚地了解他们的想法是如何影响结果的。针对每一个来自不同观点的挑战，对每一个“关于什么是最重要的事情的观点”上都应作出这样的因果关系图，这也正是此类有关预算流程的争论所要解决的问题。

图3.1　华盛顿医疗队伍的因果关系图

资料来源：指导团队向政府的报告，成果团队总结。

3．制定购买战略

因果关系图可以使购买者从众多可能的策略中进行选择，并为每一个战略指定一个相对优先事项。华盛顿州的医疗团队确定了4种可能的战略：增加公众的健康行为（使公众吃得好一些，更安全地驾驶，放弃抽烟和多锻炼身体），减轻环境危害（保证较清洁的水源，空气和食物），鉴别并降低与性别、社会经济困难和遗传倾向相关的风险因素，提供适当的高品质的身体和精神卫生保健。这4种战略在他们的因果关系图中同时出现。

当该团队根据它们最终结果的贡献度来对这些战略评级时，他们确定减轻环境危害是最重要的，增加健康行为次之，提供医疗保健排在第3位，最后是降低风险因素。根据有限的资源，他们决定把州政府的工作重点更多地向前两项投入。已有的研究数据使团队成员相信这是最有效利用资金的方式，即便这意味着减少在较传统和非常昂贵的病人护理方面的投入。实际上，他们的分析表明，这两项战略会产生16∶1的投资回报。

以往的预算规则导致健康团队将注意力集中在一些高成本的战略上。新的途径使该团队忽略上一年度的数字，并计算出将已有的资金投向哪里可以获得最佳成果。当公共战略研究所顾问询问他们为什么不通过关注吸毒、酗酒和肥胖来强调个人选择和行为的时候，该团队领导随即就回应说“啊哈”，“哦，我们绝不会过度关注那些东西”。但是，顾问会继续要求，如果他们的确认为，对这些预防的投资比治疗的投资会为华盛顿人民带来更多的健康，他们就应该说出来。

4．征集方案

清楚地铭记他们的成果目标和策略之后，购买者征集可以利用现有资金达成最优结果的方案。这一步骤从根本上背离了以往的预算规则。购买机构将他们已有的成效、价格和购买策略与一种类似于“征求建议书”的东西合并——我们称之为“征求成果”（request for results），而不是要求机构或者部门在上一年的数字上进行增减。这种征集方案的方式代替了传统的预算说明。“征求成果”可以被发送至所有的机构和部门、其他政府，甚至是非盈利或者盈利组织。“征求成果”要求潜在的供应商说明他们将以什么样的成本，怎样达成期望的成果。

在做出回应的时候，供应商不需要把一切当成理所当然，实际上也不可能这样。他们必须设想每一项成果都有来自潜在的（公共的和私营的）供应商提供的众多方案。如果他们希望得到拨款，就必须提供能够达到预期成果的、有价格竞争力的方案。由于投标个体可能选择提交多种方案（针对不同的计划和活动），这意味着自己同自己竞争。这促使他们挑战自己的实践方案，以确定这是否以最低成本求得成果的方案。这一方式在使投标者面临挑战的同时，也给了他们自由度。他们不需要被自身的角色所限制。这一过程将鼓励他们去变革，形成新思路，富有创造性。一些投标者还可以借此建立其与其他部门或者机构、其他政府和其他非政府组织的伙伴关系。这一投标过程还将鼓励他们思考更多的推进优先事项结果的方式。

（为了在一个公平的竞争环境下对比不同的投标，政府需要采用“全成本计算”，即为项目或活动分配所有的直接和间接成本，以及经常性开支。通过这种方法，决策制定者能够进行同类对比。如果一项公共项目的投标价格中不含有退休金和其他员工福利这样的间接成本，那么该项目相对于民间投标就具有优势，这对社会投标人来说是不公平的。）

以这种具有竞争压力的竞标方式促进解决方案的创新并非是新事物。这是特许学校运转的基本方式，例如，在特许学校系统中，一些控制组织——校董事会，或者州教委，甚至在一些州是由大学或者市政府，根据那些申请计划书签发绩效合同，在规定的时间内——一般是4—5年——运营那些学校。很多特许学校由教会、大学、社区组织或者教师群体来经营，另一些由非盈利性组织经营。为了给教育服务购买者提供多种选择，特许学校提出可选择的方法来实现教学成果。授权管理局并不向特许学校提供这些预算。相反，是特许学校向注册的学生收取一定数量的费用来支持这些预算，大多数通常还是由学生离开的学区提供的。

与此相同的原则也适用于政府对控制和购买组织的招投标管理（见第五章），例如，州和地方的儿童和家庭委员会。这些机构控制着或多或少的一些资金，可以授权给他们，以使他们期望获取的成果与他们将利用资金来获取这些成果所使用的战略连接起来。然后，他们向许多不同的公共和私营组织招标。他们可能为以下几种工作提供资金：降低青年犯罪率、帮助受虐待的母亲及其子女、指导课后实践活动，或者像社区监督这样的可以有效替代监禁的方式。他们可能接受来自一系列潜在供应商（地方政府机构，州机构，非盈利性社区组织，甚至宗教组织）的投标。（例如，107—108页提及的皮内拉斯县青少年福利委员会⁽²⁾。）

在传统的预算框架内，负责市政工程的部门将获得维护公共基础设施的预算拨款（预算数额不少于基准）。管辖机构通过结果取向的预算编制，将制定一个与基础设施相关的成果目标和一个与维护基础设施相关的战略规划。管辖机构将这个规划分成一些子规划，其中的一个可能与清洁有关。然后，负责市政工程的部门（与其他管辖区的部门相似）和私营企业将通过投标获得这些子规划的开发机会。他们的投标几乎一定会包括街道清扫，但是，也可能包括反对乱扔垃圾的广告、社区团体“承包街道”的项目，以及与警察局合作为清扫街道拖走占用街道的汽车等。投标的关键是激发以较低成本达到较好成效的新思维。

由于时间的限制，华盛顿州将招标的步骤进行了缩减。传统的预算程序已经过时，并且在新的程序开始进行时就已经收到了一些建议。幸运的是，华盛顿州已经要求它的机构提交每个活动及其成本的清单。这份清单在传统的“集中式削减”过程中被用作确定优先事项的基准。与传统不同的是，相同的清单在成果团队的每一工作步骤中被用作一套“提议”。每一个团队都会收到一份清单子集，不过，如果需要的话，他们也可以获得整个清单。对他们来说，这实际上是一份可能性的选购目录。

5．复查标书并确定中标的方案

收到标书后的第一个任务是依据单位成果对他们进行分等，然后，依据优先事项清单购买，直到用完可动用的资金。这种购买计划就是预算。这是一份保留清单，而不是削减清单：使用公共资源购买公共期望的成果的积极选择。

对那些在清单中排名过于靠后而不能购买的项目不列入预算。对于这些计划的支持者来说，他们所面临的挑战很明确：提升等级，或者证明该计划可以达致与其他被提议的计划相比较好的成果（或者以较低的开销获取相同的成果），或者证明能比清单中优先级较高的计划拥有更有效的方式来达致期望的成果，从而获得更多的购买“空间”。再一次地，激励和人们对它们的期待一样：用更好的价格为公民创造更好的成果。

华盛顿州在成果团队制定最终的购买计划之前增加了一个步骤。10个团队领导在一起讨论了他们所购买的和未购买的，以及他们彼此间需要购买什么。正如我们在导论部分介绍的那样，高等教育团队决定使用部分资金来改善K-12教育；健康和自然资源团队联合采取更多行动来保护水质；一些团队资助监狱以减少将被提前释放的低风险罪犯的数量。公共战略研究所顾问开始把这一步骤称为“交换会议”，但会议参与者称之为“特别市场”。这一步骤是必须的，因为州政府的工作是相互关联的：在某一政策领域推进的计划会有助于在其他领域取得成果。

最终，成果团队将详细的购买计划汇聚到一起，在计划上将标示出下列内容：按照优先事项顺序排列的肯定会购买的新增和现有活动；不会购买的活动；如果有更多的资金将会购买的活动；如果资金不足将放弃购买的活动。结果将获得一套最物有所值的确切优先事项的顺序。

他们在一个历时4小时的会议上面向指导团队陈述购买计划。在这个会议上，他们中的任何一个人都是第一次听到整个州预算的基本原则，而不是某部门或某个项目在某一时期的预算原则。在旧规则下，在同一时间见到整个预算几乎是不可能的事情。原因很简单，整个预算存在太多的分支（超过1 150项独立的预算活动）不可能很好的概览。所有的这些艰难选择都建立在州政府的10条核心目的的基础上。参与者们发现，在听证会上让所有这些选择都过一遍堂，确实是一个非常有力的手段。指导团队里的一个商界领导说：“这真是难以置信，在4个小时之内，我们已经听取了整份财政预算案。我领会了当中的折中考虑和战略选择。”

在这个4小时会议中，指导团队形成了对州长的建议，其中大部分建议是在州长确定预算提案的时候产生的。

就在我们写作这本书的时候，华盛顿州的新预算编制过程已经变成一种类似于紧急筛选的东西，（政府）能做什么，最终取决于政府自己的部门能够提供什么样的业已成型的解决方案。该州已经实施了我们所说的仅有3个步骤的结果取向的预算编制。第4步骤和第5步骤是从所有人员中征集提议并从各种各样的反应里做出选择，这仍然是未来预算周期内的任务。

华盛顿州不得不将其成果团队转型为长期的购买团队或者“控制组织”——作为购买的运作机构，购买项目和每次代表公民每次编制预算的成果。这一角色的复杂性和做好它所需的时间使得两年期预算非常可取。

控制组织在一些政府中已经成为一个既定的传统，但是只是在过去的20年里才成为一种普遍现象。他们设定成果目标，选择战略规划，提供资金实现这些规划，并在获得最终成果中测量其绩效。另外，他们可以：

●　召集社区领导人谋划愿景、战略发展和设定目标。

●　研究和分析当前的战略、潜在的战略和其他的最佳实践。

●　保持目标结果对整个社区公开——例如，自己公布或让另一个团体去公布测量进度的年度记分卡。

●　在有关战略问题上对民选官员（尤其是行政部门及其工作人员、预算工作人员、立法机构及其工作人员）进行教育。

●　评价战略成败得失。通常数据显示预期的成果还没有实现，但是他们并不解释为什么。在这种情况下，控制机构需要用战略评估来审查为什么预期的战略和结果之间的因果关系没有发生。（参见《政府改革手册》，第56—59页，有更多战略评估的内容。）

●　制订新战略并对已被证明效果甚微的战略进行修改，并将其推荐给民选官员。

华盛顿州需要补充的第二个主要元素是，补充确切的定义以及对每项战略、每个公共项目和私营供应商结果和产出的测量方法。通过这种方式，依照他们制定的预算，每个购买团队能够看到每项战略、每个项目和供应商的数据状况并做出更加明智的决策——放弃一些项目和供应商，以让渡出更多的资金给其他人并寻求新的供应商。

为了提供一个具体的例子，我们设想一个以改善劳动力质量为目标的控制组织。它可以为一系列的规划提供资金，其中也包括为低收入的人群提供职业培训。该组织将确保规划的产出和成果被测量，比如，职业培训中的新手毕业的比例；新手找到工作的比例；新手对项目的平均满意度；以及他们的培训者对他们准备工作质量的评估。

在这个规划中将有许多不同的项目，一部分项目将由社区学院负责完成，一部分由州政府相关机构负责完成，还有的由社区组织来运作。每个项目将会有多家的供应商。第一部分供应商将包括多个社区学院，州政府机构项目可能包括机构单位以及私营承包组织。数十个社会团体组织可能是第三部分的供应商。控制机构将需要根据这些供应商的绩效数据来判断哪个是最具成本效益的。

与“控制”组织稳固的发挥作用相配合，华盛顿州也将需要执行组织或销售者（实际中实现成效的公共和私营机构）去一层层地落实那些测量手段，因此每个部门、单位和工作团队都专注于自己的几个关键性能指标。在此步骤中，投入、过程、产出和成果的因果关系必须明确且能够改善绩效。

突破的关键点是把注意力放在成果而不是活动的过程中。但是会有两种不同的成果：产出（在实际工作中生产的，例如，上了多少课程或者铺了几英里的沥青公路）和结果（工作后的影响）。通过产出的最终结果来连接工作的进程是很重要的，那样整个组织可以看到工作人员付出的劳动和他们获取的成果之间的链接。（参见《政府改革手册》，第6—7章，有更多绩效测量和管理的内容。）

只有少数政府在采用结果取向的预算编制。正如我们所述，华盛顿州率先采用这种方法，加利福尼亚州的洛杉矶和阿苏扎市也随后采用了这一预算方法。但是很多辖区已经开始从其他方向来改变他们的预算，转为采用一种被称为基于绩效的预算编制或是基于绩效的项目预算编制的过程（或者简单地称之为绩效预算）。

正如在“结果取向的预算编制”中一样，在绩效取向的预算编制中，那些预算制定者们（预算工作人员、行政部门和立法机构工作人员）在决定资金流向的时候会审查绩效数据。但是，绝大多数绩效预算都是传统的那种以机构和成本为基础的预算，在信息中加入绩效测量。增加测量值是件好事，但是，这最终成了组织机构“基本”开销的预算过程中根深蒂固的装饰品。要想给预算编制提供新的方案而不仅仅是外表装饰一下，就要求把结果和价格作为达成公众期望的起点。

绩效取向的预算既不会利用控制组织来重新考虑当前达到成果目标的一套战略，也不会进行招标。绩效取向的预算认为将现有项目作为起点是理所当然的，测量它们的绩效，并在决定预算的过程中利用这些信息对现有项目进行修改。

结果取向的预算将以对公众而言最重要的成果作为起点，然后从所有的投标中购买能获取这些成果的项目和活动，即不采用已有的项目，而是让所有的项目与其他公共和私人组织的项目进行竞争，最终以最满意的价格达到成果目标。结果取向的预算是一种混合体，它集中体现了多种预算的长处，包括项目取向的预算聚焦项目而不是组织的特点，绩效取向的预算只关注该项目的成果的特点，零基取向的预算重新检查每一预算周期的优先性的特点，以及让各种公共和私人组织通过竞争获得项目的管理者参与的竞争（managed competition）方法等。（更多关于管理者参与的竞争的内容参见第七章。）

加利福尼亚州的桑尼维尔市在20世纪80年代早期首先采用了基于绩效的预算。之后，大量市、县跟风采用了这种预算方式。得克萨斯州在1991年率先成功地将基于绩效的预算方式制度化。从那以后，路易斯安娜州，缅因州和其他州也跟着使其制度化。新西兰、澳大利亚、瑞典和其他一些国家也采用了这一预算方法（欲了解关于基于绩效的预算的充分讨论内容，请参见《政府改革手册》43—53页）。

根据绩效的预算相对于传统预算来说是一个巨大的改进。基于绩效的预算仅仅通过人们对成果的关注，就能够推动对战略的认真反思。桑尼维尔市提供了一个很好的例证。在20世纪80年代，该市的预算焦点主要集中在产出方面，但是在20世纪90年代中叶，市领导决定将焦点转移到成果方面。前市行政官汤姆·莱瓦库克告诉我们“成果预算在对政策制定、完成成果的战略和战术以及基本的组织结构等方面提出议题这一点上，更强而有力”。他引用警务作为例子。桑尼维尔市为警察局设置了9个成果目标。每一个目标都被赋予了一个测量值来表示其重要性，测量值的范围是1—5。当警方开始测量这些成果并增加测量值的时候，他们了解到家庭暴力占重罪总数的50%。公共安全部门随后进行内部重组来更有效地打击家庭暴力，并说服市议会对减少家庭暴力的工作投入更多的资金。莱瓦库克说：“如果以前有这个援助系统，就不会发生家庭暴力。”

这一新的对成果的关注激励了行政官员们努力思考着一个问题，为了达到成果目标是否应该采用正确的战略并创造良好的产出。这反过来促使他们考虑组织结构是否得当，内部规则是否阻碍了发展。莱瓦库克说：“这恰恰促使人们考虑这类问题，这已经激励工作人员进行更多关于战略和战术选择（那些提高成果的不同做事方法）的创造性思考。”

但是即便像桑尼维尔市那样做，绩效预算仍确认了目前公共部门和机构继续作为某些战略和服务的垄断供应商的合理性。另外，绩效预算是为部门和项目而不是为整个社会设定成果目标和进程的测量。与之相反，结果取向的预算首先定义的是对整个社区（或者州和国家）来说最重要的成果，然后要求预算决策者决定每一项成果的开支。这样，结果取向的预算促使预算决策者在准备一项预算的时候反复思考基本的资源配置。

在得克萨斯州这样的地方，绩效取向的预算已经导致了渐进式变革，但是多数时候，政策仍然凌驾于逻辑之上。前众议院拨款委员会主席罗伯特·尤内尔告诉我们“所有这些战略都有自己的拥护者。为了使他们的资金投向特定的战略，这些拥护者绞尽脑汁”。偶尔会有项目由于其绩效不佳而被排除，或者资金被转移到绩效较好的另一项目的情况。有时，公共机构的负责人们被迫重新考虑服务和产出的组合。但是，采用以绩效为取向的预算，政府提供资金支持的政策和服务组合很少有大的改变。

相反，结果取向的预算编制提供了一个在绝对必要的时候进行重大改变的工具。它来源于这些结果的决定，即便在预算被削减的情况下，也能帮助领导者实现公众认为有价值的成果。

如何使责任在一个结果取向的预算编制系统中起作用并取得效果？坦率地讲：假使供应商运营能力很差，他们将会发现他们的资金会流向竞争者手中。然而，这个过程不是自然而然的。如果一个项目不能达到其目标，就可能需要在领导层有所调整，重新考虑原因与结果的关系，采取成功率较高的行动，抑或需要投入更多的资金。这就要分析每一种情况，搞清楚为什么实践中遭受了挫折以及什么是最有效的补救办法。

即使当预算决策者和民选官员如此谨慎而采取行动时，许多高级管理者还是害怕为结果取向的预算编制承担责任。他们会问：“当我无法控制情况时，我如何对结果负责呢？”的确，没有一个机构或控制组织能对广泛的政策结果拥有完全的控制力。导致这种结果有许多影响因素——其中如国家经济的良好状态——远远超出政府的控制范围。但政府的确对那些结果有影响。并且他们的领导者应该尽可能有效地利用这种预期的影响。

我们以公路的畅通性和安全性为例。一半的交通堵塞并不是由于道路太窄，而是由于交通事故引发的。大多数交通事故又是一些司机的不当行为造成的（酒后驾驶、注意力分散、接电话之类的各种干扰等）。高速公路部门花费数亿资金建造新道路，花费数百万资金处理交通事故，但是仅花费很少的钱来改变司机的行为。事实上，许多高速公路部门认为改变司机行为属于法律强制范畴的工作。如果高速公路部门打算传递关于市民想要的畅通性和安全性信息，那么，他们需要从司机那里获得更多信息。他们需要与法律部门、教育部门、汽车部门以及其他任何想要减少交通事故发生率的人建立协作关系。诚然，他们不能开车，但是，高速公路部门能够影响那些选择这样做的人们。

所以，高层级的官员能够并且应该影响预期结果。但是，我们如何追究他们这样做的责任呢？

这是我们已经碰到的最棘手的问题。

让我们从一个控制组织开始说起。他们试图改善的政策结果通常需要几年才能改变，并且深受政府控制之外多方面的影响。所以，要让一个控制组织为改善政策结果负责并不是一件很容易的事情，尤其在短期内更是如此。我们认为应该在结果、调查、挑战、正确地提出问题以及积极完善他们的战略等方面强化控制组织的责任。如果他们不是为了改进而努力创造和完善基本战略，他们就应该被解雇；如果他们给出很好答案，并且以合理的速度改进结果，那么他们应该被嘉奖。

控制组织可以通过绩效协议来促使执行组织负责任，这个绩效协议不仅能够详细说明所提供的预算，而且也能够详细说明项目预期的结果、产出以及绩效目标。想想那些特许学校：他们的特许规定应该详细说明他们预期产生的成果和后果。其中，成功的奖赏包括吸引更多学生的能力，并由此得到更多收入；失败的后果包括可能失去他们的特许权。

执行组织的雇员则是另一回事。如果他们的组织未来有风险，他们显然会对绩效分担责任。除此之外，让一线的工人和经理对结果负更大责任通常是不公平的，因为他们对结果几乎没有任何直接的控制甚至影响，但是他们可以并应该对产出负有责任：譬如，每月在规定的最后期限，以高质量的服务等级发放一定数量的环境许可证；或者每周打扫x公里沿街人行道，打扫后应具有高清洁度等级。他们会因为改进而得到奖赏或由于一再表现不佳而受到处罚。这些都通过一个绩效管理系统而不是预算系统来恰当地予以实施。

第八章的主题是绩效管理，在这一章中我们阐述了一种奖励机制，这是为了让每个员工的工作都能够在公民愿意支付的价格上获取成果。绩效管理系统建立绩效标准或指标，测量成果（产出和结果），奖赏表现良好（物质的、精神的甚至两者兼有）的员工，并且惩罚表现不佳的员工。

结果取向的预算编制和绩效管理是不同的系统，两者服务于不同的目的。结果取向的预算编制主要是为了改善控制：选择合适的战略和能够产生公民想要的结果的“执行者”。绩效管理是为了改善执行：即那些“执行者”负有用给定的资源有效地实现设定的成果的责任。

这两个系统应该互相支持：项目产出与结果奖励通过绩效管理而实现预算的政策结果目标。但是一个人不能被强迫做其他人所应做的工作。例如，县政府或许选择减少虐待儿童率这个结果目标。但是有许多因素都会影响儿童虐待率，包括经济情况、酗酒率和毒品泛滥，以及当虐待被察觉或举报之后调停的有效性等。因此根据儿童虐待率来奖赏或惩罚儿童福利机构管理是不公平的。评价他们的绩效应根据其他目标给出评价结果会更有效，例如重复发生的儿童虐待事件数量的减少。

但是政府人员必须为政府政策结果负责——政府一些政策也确实减少了虐待率。这很大程度上正是“结果取向的预算编制”的专长：行政部门和立法机构应该为此而对选民负责，并且行政部门的控制组织应该对他们的工作负责。如果他们不负责任，整个系统中没有人真正关心结果是否改善。过去新西兰的预算和绩效管理系统已遇到过这样的问题，其中大部分都是由产出引起的。每个人都努力集中于提高当前产出，包括产出的效率和质量。但是很少有领导集中精力关心那些产出是否实际上改善了市民关心的结果。为了处理这种问题，新西兰正在将注意力转向关注结果。

立法和预算委员会通常与预算结构连接紧密，而预算结构与政府结构相关联。从根本上说，每个部门都有一个委员会。要使结果取向的预算编制制度化，立法机关需要改变这些委员会的结构。他们需要从关注组织的委员会转向关注结果的委员会。譬如，华盛顿立法机关需要一个委员会关注州的10个优先事项的每个结果目标。这些委员会与政府成果团队平级。这有助于立法实体引导朝向市民所关心的结果而发展，而不是仅仅作为组织和利益集团需求的回应。这也有助于将治理和政策职能从管理部门和机构中分离出来。

第二个挑战是使议员运用绩效信息，使拨款从成本-效益低的战略转向成本-效益较高的战略。这已经在加利福尼亚州的桑尼维尔、俄勒冈州的摩特诺玛县取得实效。而在华盛顿州这也取得了成功，议会批准了骆家辉州长的大多数预算。得克萨斯州也做了一些这样的工作。但更多的情况是，绩效预算会带来很少的资源转移。即使议会发现了有用的信息，他们也不会用来指导实际过程。政治对绩效有持续的排挤效应，正如议员们持续地制作那些与几年前的实际状况相背离的狡猾的预算一样，这是他们回应强大的选区或政治需要的唯一方式。许多由绩效预算推动的战略性变化是由执行者和管理者制定的，而不是立法者。

绩效数据从来不能在一个民主立法中排挤政治，但是它能和政治结合到一起。使它们结合到一起的一种方法是，让立法者进入到成果目标建立的过程中，这样会树立主人翁意识。另一种方法是证明改善结果是和选民有关。比方说，发布记分卡来展示年度进展。但是要保持简明扼要：重点是使市民参加处理如何改善结果的整个过程。

你需要在立法机构中拥有关键的支持者以使结果取向的预算编制正式通过和采用。得克萨斯州的绩效预算工作主要取决于两位关键立法委员：里克·威廉森和亨利·奎利亚尔，他们主导了领导权。他们反过来说服众议院拨款委员会的罗伯特·尤内尔主席来助他们一臂之力。

“你得有拥护者，”前摩特诺玛县专员，俄勒冈州议员贝弗利·斯坦说道，“一些有能力劝说的同行会成为喊着战斗口号的一员——希望你在每个党派，至少在每个议会当中都有这样的人。”贝弗利还说，在你没有这种立法领导权的地方，你必须自己找到这样的人（支持你）。

最后，教育和培训立法会议员和他们的工作人员。“为了保持势头，你得进行持续教育和培训，”前得克萨斯州代表亨利·奎利亚尔说，“立法委员们有进有退。你必须对他们进行持续不断的教育。”

除非多重机构共同工作，许多政策的结果否则无法实现，因此预算编制结果总会引发组织结构的问题。思考一下像清扫街道这样简单的事情：如果警察局不执行停车规则，而去禁止在清扫日停在道边的清扫车，公共事务部门就不能清扫街道。或者思考一下诸如降低婴儿死亡率一类复杂的问题。有多少州和地方组织设定了关于这方面的目标？

一些结果只能通过跨机构甚至跨管辖区的努力来实现。因为机构重组会很困难并且耗费时间，然而，结果取向的预算编制是应对这一挑战的最好方法。控制组织可以制定一套全面的战略体系来实现他们的目标的结果或目标，然后从不同组织进行组合式购买。许多协调能够在控制组织层级完成。（关于该主题参见第五章。）

大多数参与者得出这个结论：有些机构重组会有助于改善结果，不断进步，并兼并或分立相关的组织。但是要了解一个事实，那就是你外部的环境将会持续变化，你的组织图可能需要在未来几年内重新设计起草。

无论如何，确保您的信息基础设施是跨机构的，因为这将能使你的跨机构控制组织更有效。如果信息持续抑制在每个机构里，跨界跨越指挥将很困难。你需要建立一个全系统的信息系统，那样你能在任何时候跨越任何边界。

总结前三章的讨论，对于一个严肃对待财政赤字并且向市民发布他们愿意支付的价格的领导，应该按照以下12个步骤进行：

1．制定政府的价格：市民愿意支付多少。

2．确定政府的优先权：结果对市民至关重要，同时必须建立测量进度的指标。

3．决定每个优先结果的价格。

4．决定在设定的价格下，如何最好传达每个优先结果：建立控制组织，作为购买机构，开发“因果”战略图和购买战略。

5．为每个战略和项目设定结果目标和指标，并确保成果可以被测量。

6．征集投标，然后选择准备购买的项目和活动。

7．同供应商签订绩效协议，详细说明关键产出和产生结果、测量进展的指标、完成的结果以及弹性拨款等，帮助组织最大限度地提高绩效（参见第十一章）。

8．清除预算当中低于规划或战略水平的项目，为每个战略和规划的结果拨出整笔款项。

9．开发出“全成本会计系统”，将一个规划或战略的所有直接和间接成本都考虑在内，因此你能知道每个项目和战略的真实成本。

10．在行政和立法部门都建立流程来审查相对于目标的绩效指标。理想地说，它应该由控制组织的行政部门来完成，并且由立法委员会组织起来聚焦于相同的结果。

11．运用结果和绩效管理的数据推动项目、战略、产出及工作流程的改善。

12．当绩效本身能够说明问题时，对组织结构图中的行政部门和立法机构都做出改变。

很显然，这12个步骤不是为了弱化中心内容。当你踏上这个旅程，你将开始一个基本模式转换的行程。这种变革有潜力产生巨大的成果，但不是在一两年内就能有所成效。这是一个庞大的工作。因为如此，我们建议在多年里一步一个脚印去完成整个过程。但是我们不主张初试锋芒便浅尝辄止。从一开始，你就应该致力于调动你的整个系统，而不是几个试验的机构。不要试图毕其功于一役，但是当你迈出了一步，就等于完成了整个组织的一部分。

“如果你打算进行文化变革，最好在同一艘船上的人都能一次性完成转变。”在立法预算办公室协助开创绩效预算的前得克萨斯州预算办公室主任阿尔贝·霍金斯说：“最大的风险是你将永远无法让剩下的部分处于适当的位置，掉头的船不能没有阻力。”

但是，鼓起勇气吧，得克萨斯州的前议员亨利·奎利亚尔补充道：“如果你沮丧，那么事情没准会更加糟糕。”

(1)　“矫正计划”是美国刑事犯罪系统中的一种制度设计，由司法机关执行，使轻罪犯可以通过其他处罚（如社区服务），从而避免刑事指控或免除刑事记录。

(2)　本书中所引用的著作的页码，均指英文版图书页码，全文同。——译者