明尼苏达州关于2002年至2003年度财政预算的争论，是现代政府运作的经典故事。故事发生在2001年下半年，州长杰西·文图拉得到了一个坏消息：预测显示，2002—2003年，预算短缺将达到19.5亿美元。在2004—2005年这两年期间，短缺将可能增长到25亿美元。
2002年1月，文图拉提出了他的解决办法：这是一个被他称为“大修整”的综合方案，包括裁减预算和增加税收两个部分。这个计划将在17个月内缩减州政府的开支达7亿美元，增加4亿美元的税收，并动用6.67亿美元的预算储备。这剂猛药包括：削减州级和地方服务、解雇州政府工作人员，以及提高汽油、烟草和其他服务的营业税。
但是，文图拉并未止步于此，他还提出了一个为期4年的计划，以应对2004年及之后的循环性赤字——他指出，即使本州的经济可以立即复苏，这些赤字也不可避免。补救措施包括在2004—2005年度额外削减13.5亿美元，同时辅以大规模的增税。
不幸的是，选举在即，政客们已无暇他顾，对文图拉的号召充耳不闻。两党的立法领导人认为，应该等到2002年2月下旬第二次经济预报发布之后，才可以对2004—2005年度出现的问题展开立法工作。至于迫在眉睫的财政短缺，民主党和共和党则合力通过了他们的预算。这份预算充满了伎俩和诡计，旨在制造一种问题得到解决的假象。他们的手法包括：耗尽储备；规定不再将通货膨胀因素计入州开支的估测，从而达到遮掩未来开支的目的；使用其他会计上的技巧，什么都不改变，而只是让账面看上去更漂亮一些。
尽管政府财政制造了假象，但是，州众议院和参议院两党的领袖们都声称，只有他们的计划才是负责任的和折中的替代性方案，并一致谴责州长所提出的较严厉的措施。一位共和党议员表情严肃地坚称：“政治与此无关”，即使参议院多数党领袖民主党人罗杰·莫和众议院多数党领袖共和党人蒂姆·鲍兰迪都在竞选州长。两位候选人都试图利用他们的快速一致来显示，他们不仅仅善于团结，而且是果敢的领导者。
鲍兰迪说：“让我们感到自豪的是，在这样一个值得记录的历史性时刻，我们能够在如此重要的议题上达成一致。”对此莫表示赞同，并一唱一和道：“领导者的责任之一，是解决问题并制定路线。我们越快地采取措施，我们州的经济就能越快地复苏。”
但是，至少有一名可能的州长候选人对此持有异议。她就是民主党参议员贝姬·劳瑞。她断然指出：“这是安然经济学，他们利用每一个他们能找到的隐蔽的转移手段，假装不会发生任何通货膨胀，也不管会不会寅吃卯粮。”
州长否决了议会的预算。随后，尽管新的预报显示将会出现更大的短缺，议会仍然驳回了州长的否决。穆迪投资者服务公司对本州财政表现的预测，由原先的“稳定”变为“可疑”。穆迪公司估计，2004—2005年度的赤字将达到30亿美元，并警告说：“这种形势要求州收入结构与支出水平两方面都要做出巨大的改变。”
随后，竞选州长活动如期而至，任何应付财政危机的方案都被弃之一旁。文图拉州长宣布他将不会谋求连任，从而让选举成了莫和鲍兰迪之间的厮杀。前民主党议员蒂姆·彭尼挺身而出，代表文图拉的独立党参选。
彭尼坚持认为文图拉的这剂猛药会一直有效，但由于议会的所作所为，州财政将更加悲观。莫和鲍兰迪固守他们的竞争方案，仍然等待着另一次的“下一次”（选情）预测——而出于便利考虑，这将在11月的选举之后不久发布。鲍兰迪说：“在此之前，至关重要的预算预测是，如果经济得到复苏，毫无意义的削减建议可能是没有必要的了。”
明尼苏达州参议员保罗·韦尔斯通突然死亡，这件事情给整个选战投下了阴影，于是最后，鲍兰迪以43%的选票赢得州长竞选。
3周以后，期待已久的新预测发布了。明尼阿波利斯《明星论坛报》这样描述道：
州预算官员本周三所透露的新闻比任何人想象的都糟糕：明尼苏达州在未来的两年半里将面临着令人震惊的45.6亿美元的预期赤字，那些赤字几乎占本州总预算额的14%，等于让全州中每一位男人、女人和小孩承担大约1 000美元债务。
尽管为平衡2002年至2003年度州预算，政府做出了极大的努力，这份统计还是包括了2003年再次出现的3.56亿美元的新短缺。这一当前的差额必须在本财年的6月30日之前就被补足。
而且与去年不同的是，面对即将发生的赤字，为了减轻明尼苏达州人民受到的冲击，州政府官员当年耗尽了储备，现在州政府必须在银行实际上已一无所有的情况下熬过危机。
解决问题的幻想破灭了。严酷的现实撞击着我们的家园，文图拉在大约1年之前曾警告过的财政风暴开始泛滥成灾。
明尼苏达州的做法已成为一种常规，而不是一个例外。在过去的一些年里，许多市、州和县的政客们（更不用说华盛顿特区）都采用这种毫无远见的模式——“如果你相信廷克·贝尔(1)就鼓掌”。公众领袖那富有创造力的欺骗行为是无止境的，但他们往往特别依赖以下7种极端的欺骗手段。
1．剜肉补疮
大多数的预算是由多个账目组成的。人们关注最多的账目是一般基金（the geneval fund）。当一般基金遇到困难时，政客们开始将视线转移到“预算外”基金，把它们当作一座可供开发的宝藏。纽约州通过将伊利运河(2)的运作成本从一般基金（“预算内”）转移到高速公路管理局（“预算外”），以此帮助平衡其在1992年的预算。同样的，马萨诸塞州在2003年将波士顿海恩斯会议中心和波士顿公共车库的管理资金转移为州养老基金，以减少一般基金的现金供给量。技术上说，这使得州节余资金1.75亿美元。
有时候可以通过特殊的账目来节约财政，例如，用作未来建设的建筑基金也能够转移为一般基金。剜肉补疮可以使今年的预算表好看一些，但是当两年的情况都糟糕的时候，同样的漏洞会在下一年再次出现。
2．账目诡计
从安然公司的倒闭可以看到，清算账目给有同情心的领导者带来了很多风险性选择。快速修补账目的伎俩包括：谎称（甚或要求）你预期明年初期能够进账的资金能在今年年底进账；另一方面则是从技术层面谎称（甚或要求）今年的开支计划将在下一年才能被制定出来。例如，州政府通知地方政府预计在5月份（本财政年度）会有一笔教育援助款项拨出，但他们会在7月份拿到（下一财政年度），这样就使今年的支出额看上去数目要少一些。同时，州政府要求零售商于6月份缴纳营业税，而往常他们是在7月份缴纳（下一财政年度），这样就使政府的财政收入看上去很多。这都是合法的且真实的记账，但其实是一种谎言。
3．冒险举债
即使当一般基金在法律上被禁止欠债时，政府仍然想方设法去举债。纽约市曾在19世纪70年代就因债台高筑而陷入了破产清算，当时的政府就精通这种冒风险的艺术。时任市长的约翰·林赛用来形容这种状况的一个单词是——“娱乐城”。现在的纽约真的是娱乐城了，纽约市和纽约州在重蹈覆辙，依然试图估算何时以及如何才能还清所有公债。
2004财政年度面对着50亿美元的财政赤字，伊利诺伊州最近开始用养老基金做抵押来帮助“处于困境”的经营预算。计划如下：州政府将借入100亿美元，使用部分款项来代替本应由一般基金分担的养老金系统（用将近20亿美元来修复其预算赤字），并使用剩下的款项来支付州政府未提拨的360亿美元养老金的一部分债务。该养老基金使债券收益成为高风险的投资，他们期待可以得到比债券价值更高的回报。政府财政审查报告中写道，伯纳姆教授形容这种做法为“风险套利”。其他人可能称其为低级的愚蠢。
一位《芝加哥论坛报》的专栏作家这样写道：“州政府已经黔驴技穷，只好增加了一倍的长期债务，以希望未来的投资回报率超过未来借款利息支付。同胞们，千万不要尝试房屋净值贷款(3)。”加州已经证实了这种两党举债政治无非是“掩耳盗铃”。2003年，经过数月的僵局，议会最后通过了一项990亿美元的预算及107亿美元的借款——所有这些似乎都是违宪的。步民主党州长戴维斯的后尘，新任共和党籍州长阿诺德·施瓦辛格立即同意借款150多亿美元，充作其“预算平衡”计划的一部分。目前，评级机构将加州的级别降低为垃圾债券的地位。
1996年，匹兹堡市每年面临的赤字都在3 000—4 000万美元之间。市领导早已用市政养老金计划的资金自掘了坟墓。1984年，在州政府授权下，该市设置了最低限度的养老金标准，选择了短期内较轻的基金负担作为偿还在40年的长期计划中逐年增加的付款额。到1996年，他们的账目只有1.18亿美元的资产，而政府承诺却无法支出的款项高达5.19亿美元。这对一个经常性预算只有2.9亿美元的城市来说，已经够糟糕的了，然而，真正的冲击是到了2024年，最后一笔递增到账目上的钱只有1.15亿。
1998年，噩梦尚未惊醒，市领导继续铤而走险。他们发行2.56亿美元的养老金债券，并将其中的60%投资股票市场。詹姆斯·伯纳姆在《政府财政评论》中写道，这就好比一个赌徒已经处于借债的深渊里，因此在下一局中他将押下双倍的赌注。当股市崩溃，他们便丧失了所有的财产。到2003年，该市濒临破产。市长调整城市的债务，裁员700人，并要求州政府授予该市“有问题的自治市地位”的称号，这将得到一些特别援助。标准普尔公司(4)将匹兹堡市的级别降低为垃圾债券级别。
4．出售资产
时间紧迫的时候，通常的做法是出售剩余的建筑用地、土地和其他资产，之后通过将这笔款项看作正常的收益，来填补预算的漏洞。问题在于这是一个一次性的补漏，同样的漏洞明年又会出现。威斯康星州花了25年的时间，通过烟草业收集了59亿美元的资金，但为了填补政府支出，仅仅用12.75亿美元就把这笔资产卖了出去。至2003年4月，34个州和县纷纷效仿，共筹集资金157亿美元。
更有甚者，1995年，匹兹堡的领导人将供水和排污工程转交给资产负债表外的独立实体——匹兹堡供水和排污管理局，而他们这么做并不是为了解决城市的结构问题。之后于1996年，在还不能开始征收的时候，他们就将价值5 120万美元的税收和污水留置权以3 220万美元的价格卖了出去。打那以来，他们每年都依靠一次性的收入来源以平衡预算。所有这些一次性的花招只能将危机推迟一年。与此同时，前匹兹堡市的预算官员罗恩·米兰达说，他们只是“推迟沉船时间而已”。
5．虚拟预期
预算只是一种预测，是一份预期收入与支出的报表。如果做得很准确将是一份有用的评估。但最终，每份预算都是基于假设，只要简单改变一下假设你就可以使它看起来或好或坏。如果你预期有1 000名新生来报到注册，（出于预算的目的）只假设会来900名，那么，你就要在你估算的新开支基础上减少10%。如果你猜想经济连同财政收入将增长4%，但你做5%的增长预算，你就增加了预期新收入的25%。
里根在1982年的做法就是一个典型的例子，通过对假设做手脚使预算“产生效果”。为了证明大规模的减税是正当的，其预算主管戴维·斯托克曼预测在1982年有5%的经济增长。根据“供给学派”的理论，这将有助于到1986年创造280亿美元的盈余。事实证明，那年国内生产总值下降了2%，并且这是二战之后出现的最大的财政赤字。斯托克曼在其回忆录中承认，全部努力都是一种欺诈行为，白宫内部讽刺地称为“美好的愿景”。
6．表面文章
对预算问题在政治上的回应往往是做表面文章。领导人下令不准使用咖啡壶、下调旅行预算和解聘顾问。为了节约能源，他们强迫工人们在办公室忍受夏季的炎热和冬季的寒冷。有些人甚至取缔盆栽。去年，密苏里地方长官下令，所有政府楼里的灯泡都被卸除。虽然这些做法表明了某种决心，但也会产生两个严重的后果：它们省不下来多少钱，它们还会抹杀员工的士气，如果一项工作确实需要出差而出差却被禁止，员工就会变得沮丧和玩世不恭。在俄勒冈州的波特兰市，那里的警察被剥夺了加班工资，为了表达不满，一旦轮班时间已过，一些便衣人员就不管什么事情都会撒手不干，甚至是在跟踪嫌疑犯和执行命令期间也是如此。
7．拖延维修
当手头的钱很紧的时候，我们有时候就不去给汽车换油了，或者我们暂不修复有裂缝的车道。这样做的确在目前可以省出一小笔经费，但是如果没有换油导致油箱过热的话，则有可能会毁了发动机。制造弗拉姆牌机油滤清器的人们说得好：“你可以现付，也可以以后再付。”下面是阿拉斯加一行政部门的预算案，透过干巴巴的语言，你可以展开自己的想象，你将看到拖延的后果到底会有多严重。
目前，在已延期的维修清单中，最优先的项目是朱诺(5)办公大厦电梯系统的更换与升级。在过去10年里，这些电梯系统已经有过严重的问题和重大的停机记录。在过去的5年里，这些问题都存在明显地恶化。电梯在去年大多数时间里都无法使用。这些电梯需要在消防、人身安全以及电码的准确度上进行升级，以确保它们的可操作性以及使用者的安全。
使用账目的把戏和用一次性的资金解决长期的赤字将导致灾难。用权宜之计补上预算的缺口实际上并没有解决深层次的结构性问题。这些伎俩让政客们避免使用棘手的措施，例如加税、减少受欢迎的政府公共服务。但是，回避一旦成为习惯，当真正的问题进一步恶化，最终就需要更棘手的办法来解决。
正如每一个戒毒者所知道的那样，康复的道路上第一步就是超越否认和欺骗。如果我们要掌控我们的财政问题，我们的领导者就必须抓住他们真正面临的问题。他们必须弄清——并要与其他人沟通——这个问题有多大成分是由于经济不景气或临时性问题导致的短期现象，而又有多大成分是由于持久的财政危机而导致的长期性现象。
对于我们很多人来说，这些预算危机就如明尼苏达州的州长鲍兰迪所言，是一次“脑震荡”。危机数额巨大，问题的复杂和多样性，就像让我们又回到了7年级时最糟糕的梦魇——“识字问题”。
但是对一项预算来说，没有什么东西天生地是神秘的。事实上，我们可以从5个方面来抓住问题的核心：
1．着手于平衡：在本财政年度开始的时候有多少钱在我们的账户上。
2．收益：预测将会有多少收益。
3．开支：预测会动用多少资金。
4．盈余或赤字：收益与支出的差额。
5．结算平衡：预测还留有多少钱在本财政年度末的账户上。
为了更清楚地了解我们实际的财政状况，我们不得不考察至少5年内这5个方面的状况，如表1.1所示：
表1.1 5年的5种基本预算
为什么需要5年？因为短期的预算是长期预算出现欺骗行为的导火线。去年的财政预算只是冰山的一角，我们无法看到整个情况。最流行的财政预算欺骗手段是通过“障眼法”，使整体看上去很好，然而，用不了多久，真相就会在某个公众没有注意到的地方水落石出了。这也正是文图拉州长在2002年明尼苏达州大选时指出过的。对这种陷阱，每个人都只能睁一只眼闭一只眼。
使用“5-5”预算法可以帮助我们把视线拓展到那些遥远的盲区，以至于大部分未想到的令人吃惊的糟糕事情会浮现出来。但实际上，5年只是一个最低要求。如果议员们在预算的6年里已经放置了一个定时炸弹，这将需要7年的预测分析才能看出结果。一些管理很好的政府对每一项预算都做出10年的预测。
当然，没有人可以准确无误地制定出5—10年的经济预测。评估毕竟只是评估，是一种检测预算假设真实性的经济模式。这些数据并非一定就是准确的，但它们可能提醒我们注意由于我们今天所做出的决定而带来的未来的问题。
“5-5”预算工具能够把任何一本厚达300页的预算案变成一些非常简单的算术。但它主要的优点在于已帮助人们掌握政府财政实况的方式。
首先，它能帮助人们弄清楚人们所说的预算的“平衡”表示什么意思。一般认为预算平衡即收益至少等同于开支，但是政客们的理解往往有些不同。对于他们而言，“预算平衡”通常意味着在预算末期每一项预算额都大于零。这个定义能够让他们的花费大于收入，只要他们在平衡预算的时候有足够的经费补足差额。这种平衡——支出超出了每年的收入，但是弥补了差额。如果支出的费用总是不断地在收入之前提取，一旦储蓄用光，危机四伏。
这种“5-5”预算工具还可以帮助政治家、公共管理者和纳税人弄清问题的性质：是周期性的、短期的还是结构性的、长期的；以及是否造成收入不足，支出增加，还是两者兼顾。
周期性的问题通常来源于经济的增长和税收的增加，这样的问题会随着时间的推移而消失。如表1.2所列举的显示，收入增长的短期暂停会使预算陷入赤字（括号中的数字是消极的估计）。到第四年，预算回到平衡，收入等于支出，但在此之前已经积累了大量的债务。补救的措施是用临时的收入或支出的方法来遮掩这种漏洞。当预算回到平衡的状态，这些临时的方法便可以“取消”。
表1.2 循环预算问题 （单位：美元）
即使经济复苏，结构性的问题也会是持续的（甚至可能变得更糟的）。如表1.3所示，收入平稳的增长，但支出攀升，导致每年的赤字都在增长。因此，如果预算达到了平衡的状态，这个问题就需要在收入或开支上进行彻底地改变，也许两方面都需要改变。
大多数预算问题都同时具备了周期性和结构性特征，大多需要综合性的措施来解决。
表1.3 结构性预算问题 （单位：美元）
在财政危机中领导者们必须立刻采取行动。这里有12个财政援助的例子可以随时借鉴来应对突发情况，缓解危机，不过这些不涉及欺骗或否认，因此不会在今后造成更大的问题。
1．拖延项目发展的时间，真正的拖延而不是账目表面上的拖延。
2．在特定期限内，暂停税收抵免。
3．将州的票据交换所里无人认领的财产转换为资金。(www.xing528.com)
4．要求雇员取消无偿休息日，否则被认为是暂时解雇。
5．封堵税收漏洞。
6．设立特赦计划以搜集逾期税款。此外，州、市和县承诺不控告在宽限期内全部付清的人们。1983年，马萨诸塞州的州长迈克尔·杜卡基斯采用90天的赦免计划吸收了8 400万美元的款项。
7．聘请税务审计员，严厉打击税收违法现象，加重处罚非法逃税者。杜卡基斯从严从重执法，加强审计，吸纳私人侦查机构，任何欠交退缴税的公司的执照和公共合同都会被吊销。税务局长还查抄了游艇业务，禁止这些店铺营业，包括波士顿最受欢迎的一些餐厅。自愿服从的越来越多，而且马萨诸塞州的持续性收入基数增加了约5%。到1986年，有17个州都纷纷效仿马萨诸塞州的做法。
8．修改税法以避免因议会的行为而失去收入，例如，当布什总统削减所得税的税率时，佛蒙特州的州长霍华德·迪安说服他的立法机关将本州的系统区分于联邦税率，这样可避免州政府失去部分收入。
9．通过发行一般责任债券和收益债券支持原先由一般基金资助的金融资本项目，从而释放一般基金的压力。（对资本项目的谨慎借款没有什么不对，这会增加就业机会并刺激经济增长，尤其是在经济萧条时期。）
10．抵押贷款实有的债券利率较低。
11．促进为公共机构的筹款。2002年，随着强制增加学杂费22%，马萨诸塞大学增加了来自私人资本的9 800万美元的收益。在纽约市，纽约市长迈克尔·布隆伯格在自己当政的头13个月内，增加了1 400万美元的城市项目，并恢复公共私营部门的主动性，这使得有资产的个人能够赞助城市项目。
12．鼓励提前退休。各级政府已经开始通过一次性奖金、允许工作人员在55岁的时候至少可以领取一部分的养老金等奖励办法来减少他们的工资总支出。
如果你不能理解上面描述的“5-5”预算，你就不可能控制政府财政的问题。“5-5”预算的效用取决于收入与支出预测的准确程度。预测并不是件容易的事情：预测充满着不确定性并受到其可信度的挑战。
首先，预测者需要知晓收入与支出的不稳定性。在收入方面，不稳定性来自3个方面：收入来源的混合性，收入基数的宽度，以及经济因素。
政府收入一般来源于：
● 根据个人和企业资产价值、消费、收入或工资缴纳的税款。
● 对学费、执照、罚金、停车费以及关税等手续费和费用的征收。
● 来自其他政府——从联邦政府到州和地方政府，从州政府到学校、市和乡。
从一个层级向另一层级的传递建立了一种相互依存的关系，也就意味着一个层级收入的不稳定性会影响其他层级。当联邦政府打喷嚏了，州政府就会感冒，当州政府生病了，地方政府也得卧床休息。
全国各地的政府收入来源存在着大量的多样性。例如，新罕布什尔州没有州的销售税或所得税，但是却大量依赖着遍及全州的以及地方的财产税加之一系列其他的税收和费用。南达科他州、佛罗里达州、田纳西州、内华达州以及华盛顿都没有所得税但非常依赖它们的营业税。俄勒冈州没有营业税，但在很大程度上依靠其所得税。得克萨斯州、阿拉斯加州、怀俄明州和蒙大拿州依靠的是开采石油，天然气和煤炭的收入，而内华达州依靠的是赌博的收入。
虽然大多数市和县倚重于财产税，但有一些还是选择实行营业税。有些市像纽约市那样，甚至强征地方所得税。每一级政府的收入来源如表1.4所示：
表1.4 收入来源：联邦政府，州政府（美国平均），地方政府（美国平均）
资料来源：联邦政府的信息来自总统行政办公厅表2-3，《联邦政府预算公民指南》，《美国FY2001预算》；州和地方政府的信息来自美国统计局，《联邦政府、州和地方政府：州和地方政府财务状况》。
一个政府对收入来源的选择直接影响其收入的波动性和可预见性。大体而言，财产税是最稳定的，对一些“必需品”比如食品、服饰征收的营业税也是如此。最不稳定的是企业所得税和来自石油、天然气和煤的税收。
每当政府选择了一种收入的来源，它也同时选择了此来源当中固有的风险。当俄勒冈州选择大部分依赖所得税而不是依赖销售税的时候，也就比其他州选择了更多的波动性。它的收入增长速度相对其他州要快，但下降的速度也会比其他州快。同样，当阿拉斯加和得克萨斯州指望用石油和天然气井带来收益，它们也就选择了接受石油和天然气井市场的变幻莫测。
即使在各级政府选定了收入的来源之后，它们仍可以通过如何选择结构系统来影响收益的波动性。大体上来说，与那些将税收基础中重要部分排斥在外的税费相比，覆盖面更广泛的税费是较为稳定的税收来源。例如，随着万维网的出现，排除大多数互联网销售税就会使销售税缺少可靠性。
同样，拥有大量的免税和排除税的所得税会比同等对待所有收入的所得税具有更多的波动性。随着逐渐增加税率而导致税收不断上涨的所得税制将会带给收益额外的增长——收入增长速度会高于整体——当增速好的时候如此，但是，当收入下降的时候就会跌得很惨。
问题是，并不是这种选择优于其他，而是根据波动性和可预测性同时并存的原理，所有的选择都会存在相应的后果。
最后一个变量——经济——是政府无法选择的，至少在短期内无法选择。但是它们可以预测经济带来的影响。如果经济产生的收益并不全部来源于某一种工业，收益将会更加稳定和更加容易预测。缺乏经济多样性的州和社区必然在收益中预见到更多的波动性。
当政府考虑收益来源的选择问题时，还必须考虑三个重大变化，它们已经导致传统的税收方式不再那么稳固。首先是互联网业的增长，工厂和商店需要缴纳财产税，但是网络中无形的信息资产则不需要。同样，在实体商店里销售的产品都需要缴税，但在网络上销售的产品则不需要。田纳西大学商业和经济研究中心的经济学家们估计，由于网上交易，2001年会流失掉130亿美元的销售税，而这种损失将会在2006年猛增至450亿美元。
使税收制度不太可靠的第二个因素是大多数的州很少或者没有向服务业征税。自1959年以来服务业占消费支出的比例已经从40%增长为60%。
最后，以绩效为基准的报酬和职工认股权的兴起，也使得收入所得税变得更加不稳定。在20世纪90年代末，在经济蓬勃发展时期，这种波动性出人意料地呈现出盈余，而在经济萧条时期则出现了大笔的赤字。虽然政府不能选择它们的经济——或者经济模式正在改变的方式——但他们可以调整税收和救急款的结构，来弥补自身在应对这些现实时的不足。
在支出方面，主要影响波动的因素包括人口构成状况、经济的起伏不定、开支“代理权”在政府间的变换，以及被政府写入法律的开支“自主权”。
一句古老的格言说道：“人口决定命运。”学龄青少年人口数量上的改变会影响学校的招生需求。越来越多的老龄人口使医疗保健、养老院和社会保障的需求增多。青少年的人数会影响到对警察、法院和毒品预防部门的需求。管理支出的关键在于预测这些关键人口数量的变化。
预期经济变化的影响也能够带来更可靠的预测。在良好的经济环境下，随着就业率和收入的增长，社会保障网服务的需求下降。在经济不景气时期，失业保障、福利、食品券以及类似项目的支出自动增加。
有些开支实际上是被另一层级的政府通过“代理”的方式来控制。大多数由其他政府流向州和地方政府的收入都带有附加条件，即要指挥如何来使用这些资金。此外，联邦政府和州政府都倾向于通过法律的途径来要求州和地方政府执行特定的职能，但并没有以特定的方式来提供这些运作资金。这些被称为不提供资金的授权。美国的残疾人法案就是一个最好的例子。联邦政府规定所有公共建筑必须具备轮椅无障碍的设施，然而，对学校、市政厅和其他市政建筑物进行改造的费用都由州和地方政府来支付。当你是代理者——或者如许多人所感觉到的是替罪羊的时候，这就很难预测哪些受控制的开支将会被别人要求支出。
最后，政府的许多开支是“自动”的，也就是说，不以人的意志为转移的。这些“自动”的开支包括：劳动合同当中的生活成本（COLAS）调整，而这会自动地增加工资和利润的成本，从而跟得上通货膨胀的速度；像生活费用一样运转着的“利率膨胀指数”，该指数从医疗保健、社会公共服务和其他拨款中产生；“常规拨款”，这是基于参加或在这一项目中有资格开销的人数而确立的；需要每年还本付息的债券契约。
当耗费巨大的自动开支因为不得不付款而受到限制时，政府就必须做出选择了。因此，如果通货膨胀突然提高，那些与“嵌入式”通货膨胀调整配对的开支，也会自动地大幅增加，不管是否有财政支持，也不管其他的开支是否更加紧急。
任何一项预测或估计的完整性还取决于它的可靠性，而预测的可靠性不仅取决于它的性质，还取决于它的透明度。任何导致怀疑的事件都会让人们更容易忽视预测，并且在一定政治状况下，如果执政党控制着预测的过程，怀疑主义将始终存在。那就是为什么美国佛罗里达州的法律要求来自州议会和州长行政办公室的预算工作人员对所有预测计划须达成一致意见的原因。一些政府聘请私人经济预测公司来制定它们的预测计划。在新西兰，财政部采用著名经济学家组成的独立委员会来评审所有的预测。
1987年，当遭受了石油市场崩溃的深深打击之后，该州设立了一套法律程序来管理预测并严格管束相互抵触预测计划。这个会议由州长、众议院议长、参议院议长以及本州大学里的一位经济学家共同参加，会期至少一年4次。该法律要求他们拿出一个意见一致的预测，并且当议会从一般基金与专项基金拨款时，不能够超过这一数额。
那些想提高他们预算的可靠性的领导者们，就需要发布他们的预测计划，用容易操作的方式来鼓励公众监督。当立法者做出了预算的结果，他们就必须尽力做到关注预测，长期预测必须提供给媒体和相关群体，任何一个明显的异议他们都会反馈给议员们。
实际上，除非执行者和立法者在他们做预算决定的时候直面这些预测信息，否则即使是非常可靠的预测，也几乎没有什么用。美国联邦政府坚持将其所做的预测与国会每年批准的预算分离开来，于是，如此严峻的赤字预测对委员会甚至议会全体会议中的一张张投票而言，影响甚小。其他政府将他们的预测写入预算文件中，这样，每个预算项目就有了5—10年的规划期。当行政部门执行议程或议会投票赞成新的收益或开支时，其长期的影响不容忽视。来自加州桑尼维尔的前市议会成员瑞奇·纳皮尔告诉我们：“这就是使我们能够与问题保持一定距离的原因，因为我们不是在危机中做决策。我们所担心的是5年左右会出现的问题，而不是5分钟左右会出现的问题。如果我们在6年后有赤字的迹象，就要非常认真地来对待，这会比较容易改变它。”
纳皮尔接着介绍说，在经济状况好的时候：
当选官员的自然反应是，“我想在我的行政区里建一个游泳池——我们有经费，为什么不用呢”？问题是10年的预算工作会让你提出：“是啊，钱是有的，但是我们需要这些钱来平衡3年后的预算，或用来处理法院的债务案件，或者需要支付给残疾人法案所保护的美国人。”这就保护了你的储备，这也给了政客们一个台阶下。
自1994年以来，新西兰就已经要求政府在提交预算给议会时，也提交财政战略报告与预测。这就意味着如果政府制定的预算没有重视独立和可靠的经济预测就会自我曝光。当前财政部部长鲁思·理查森通过议会推出1994年《财政责任法》时，她这样说道：“经验表明，未来需要有一席之地。在本条例草案中我们正在给未来发言权，在过去，短期的焦点常常给我们带来长期的损失。”
议会还要求扩展“应计制”（accrual accounting）的会计制度，并普遍接受对所有政府开支的会计实务，确保所有政府的亏损和负债都在资产负债表中出现。正如下一届的财政部部长说道：“如今，对于政府的形势，议会和新西兰的公民比大多数上市公司的股东拥有更多财政方面的信息和更了解这一形势下蕴含的危机。”
在明尼苏达州2003年大选之后，新当选的州长蒂姆·鲍兰迪在严酷的现实面前最终承认：“我们正处在这个州前所未见的财政危机之中。”没过多久他就把自己的提议摆上了台面——又一个传统的一锅炖的提议，包含了各种各样的削减、转移方案和会计技巧。42亿美元的短缺中，只有25亿美元可以通过削减开支来解决。其余的将被会计伎俩和一次性转让如变戏法一般所清除。虽然他没有提出新的州税收，但学费和其他费用将显著增加。
各党派间对预算的争论在2003年常规立法会议期间持续了5个月，迫使州长召集特别会议。随后，民主党突然妥协。由于共和党人毫不退让，加上自己也没有什么更好的主意，他们只好说：“你们想要这笔预算，好，你们得到了，但你们要承受后果。”
曾任前共和党籍州长阿思·卡尔森的金融专员约翰·刚右在预算获得通过并签署之后，在明尼阿波利斯《明星论坛报》做出了以下评估：
你应该了解的州预算的10大问题
既然议会已闭会，并且我们的领导者们正在考虑他们传统的两党联合战略，对于他们通过的预算有10个方面是你应该知道的：
1．这并不是历史遗留问题，而是州长和议会制造的。他们忽视了迫在眉睫的经济衰退，制定了难以承受的对教育经费包办的法律，并改革了财产税，由此引发了超过一半的赤字。随后，去年一年，由于采取一次性的解决问题方案而不是考虑长远的解决办法，这些问题翻了个倍。
2．这不是个开支的问题，而是个管理的问题。他们不断做出政治上受欢迎的承诺，但却无法维持下去。明尼苏达州在减税上花费了2004—2005年度财政预算中的55亿美元，相当于整个的赤字。
3．他们并不是另外开支10亿美元。为期两年的预算混淆了从2002年至2003年开支增加了13亿美元的事实，这主要归因于政府负责了学校的教育经费和财产税制改革。事实上，从2003—2005年，预算没有增长。
4．只有K-12教育和医疗保健费用得到了多于以前的拨款，而其他项目每笔则不到13亿美元，这不是较低的增长，这是绝对的削减。当地对警察、消防和街道的援助削减了20%，大学被削减9%，经济发展、环境、农业和其他州政府的开支总共削减了14%。
5．K-12教育的资金在2004年度有所上升，但在接下来的3年里都在削减。因为以现有的税收结构，政府支付不起去年负责的学校教育经费，他们要求学区用较高的地方税取代短缺或未来的州政府拨款。
6．从长远来看，他们对医疗和社会服务的削减反而会花费更多。老人和未投保的家庭将被迫使用更昂贵的保健设施。削减儿童经费的项目尤其是目光短浅，因为这些项目自诩为节约成本，但实际上却正中企业主管们的下怀。
7．没有任何改革可以控制实际成本的发生。K-12教育和医疗保健占了预算的2/3并对政府开支的增加起主要影响。医疗保健的费用预计在2006—2007年度增长22%，州政府对K-12教育的削减资金的改革虽然没有任何花费，但将会进一步地降低教学质量。
8．本地公共服务的弱化将使人们付出更大代价。政府提高学校和过境税，并逐步实行价格限制。这种情况与地方援助的削减一起，将使财产税征收比例提高10%—15%。由于公共安全和街道占据了城市预算的3/4，不合理的价格限制与不合理的征收将迫使服务锐减。
9．交通系统将继续恶化。他们借款只是为了一年的改进，却是通过牺牲其他领域和今后10年或更长时间的道路维修来支付债务，而不是通过提高汽油税合理解决公路和过境的需求。
10．他们只是暂时在一年内修补了问题，但没有真正解决问题。高达一半的解决方案都依赖于一次性修复，因此，在2004—2005年度，州政府仍然会比本来要承担的费用多花费15亿美元。这意味着明年我们将要寻找更多的削减项目。
你不需要拥有使预算平衡的强硬手段，而仅仅需要解决数学的问题——7种极端的欺骗手段将引君入瓮。这是政治和预算的通例。但是，政府选择的这条容易走的路，实际是一个光滑的斜坡。他们越是拖延，财政问题就越是像滚雪球似的增长。而领导者集中解决的是数学问题（并每年都重新解决），没有人会更多地关注更重要的问题：用公民愿意接受的价格为他们带来最好的结果。这不是一个数学问题，而是一个领导力的问题。
(1) Tinker Bell，该词亦译“小叮当”“奇妙仙子”等，美国一部动画电影片的名字。廷克·贝尔也是该片中的主人公。——译者
(2) 位于美国纽约州中部，是伊利湖和哈得孙河的联络运河。——译者
(3) home equity loan，是指授信申请人以贷款人认可的住房或商用房作抵押，向银行申请具有“合法用途”（如购房购车、个人流动资金）的单笔贷款或循环额度的个人授信业务。——译者
(4) Standard and Poors，是世界权威金融分析机构，由普尔先生于1860年创立，为投资者提供信用评级、独立分析研究、投资咨询等服务。——译者
(5) Juneau，是美国阿拉斯加州首府。——译者
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