政府的宝贵资产：有效的政府与财政的重要价值

当前，不少国家受国际金融危机影响，经济不景、财政拮据，人们寻求破解财政危机之良策的愿望尤甚。置身于发展转型、结构调整背景下的中国行政系统，正在加快推进行政体制改革和服务型政府建设的进程。如何有效地控制行政成本、高效低耗地开展公共行政管理活动和提供公共服务，业已成为我国政府机构和公共部门亟需解决却又难以解决的一个重要课题。值此之际，商红日教授领衔翻译的上海译文版的《政府的价格》一书“应时而出”，当属公共行政管理学界的一件盛事。该书的责任编辑要求本人作一短序以为推荐，余欣然受托：一则以先睹为快，毕竟戴维·奥斯本是20世纪90年代那本风靡一时的《改革政府》一书的作者之一；二则以求获新知，期望从中得到新的启迪与思考。

环视当今欧美诸国行政系统的运作情形，每当政府机构与公共部门为公共财政危机所困扰时，人们通常都会对行政系统的决策者给出两个备选项作为抉择：或是削减机构、项目和开支，或是提高税收增加预算。于是，机构经常聚散离合，经费随时消长盈缩；形式运动周而复始，财政困境依然如斯。这一“循环圈”现象在许多国家的行政改革中几成常态。对这种机构与经费“少了多一点、多了少一点”的时增时减之现象，我国行政学者曾以中国式的幽默戏称之为“扭秧歌”：“5 6 5 6 i 6 i……（少了少了多了多……）。”显而易见，“两极徘徊”式的传统行政革新范式亟须超越。《政府的价格》一书给我们展示了实现这种“超越”的可行性：将政府价值“具象化”为政府的价格，通过改变预算流程、实行合理的制度安排、注重价值控制和结果效能等方式，让政府开支实现相对的成本最小化、价值最大化，进而有效应对公共财政危机。

一如《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》的写法，作者通过对一个个具体案例的透析，提出了一条值得不懈地探索前行的新路径。书中提及的以骆家辉为州长的华盛顿州政府应对2002—2003财政年度财政危机的做法，颇能引人深思。当时，财政年度刚过半，入不敷出的危机已然显现。为此，州政府不得不削减15亿美元，并减少1 340个就业机会。此举立即招致公众的不满，信任度和支持率的下降令州长倍感苦恼。今后如何走出这个“迪莱默（Dilemma）”两难困境？公共战略研究所建议为“结果”而做预算，即从公民所希望的结果出发，预算不要基于去年的开支，而要基于大多数公众的需求。州政府采纳了这个建议，“结果取向的预算编制洞开了一扇门，骆家辉州长全力以赴拖着他的州通过这扇门。其目的不仅为了省钱，而是为了树立战略思维和实施更大的改革，这将有助于政府花更少的钱办更多的事”。该研究所为州政府做了新的设计，即首先要搞清楚：实际的问题是短期的还是长期存在的；公民愿意花的钱是多少；公民希望政府用他们的钱做什么；产生这些结果州政府将花费多少。在此基础上，实行“流程再造”：即界定问题，找准政府的价格定位，确立政府的优先事项，在优先事项之间进行预算的合理配置，以及为每一个优先事项制定采购计划等都属于这一范畴。在整个运行流程完成之后，实行行政相对人（公民）对自己向政府所支付的代价是否物有所值的认可度调查和绩效考核。

由此可见，这种“结果取向的预算编制”，体现了政府与公共部门在一定年度计划期限内，不是以形式上的时增时减，而是以实际结果为价值尺度来进行预算安排，包括资金投入方向、预算执行活动的规模和顺序等。戴维·奥斯本、彼得·哈钦森所提出的这个令人难以捉摸的“政府的价格（The Price Of Government）”的概念，实际上是通过结果取向的预算编制方法将抽象的“政府价值”具体化为“政府的价格”。这里所说的“价值（Value）”，主要是指一种具有衡量意义的“尺度”，即衡量和评价行政行为有益程度的尺度。如公共管理活动中某项工作价值较高则说明其有益程度高、有利因素多、工作效益大；反之，则说明其有益程度低、有利因素少、工作效益小。价值的具体表现是价格，“政府价值”尺度的量化和具体化，即为“政府的价格”。具体而言之，作者运用“政府的价格”这个概念，就是要求政府和公共部门根据行政相对人的需求确定“政府优先事项”，以结果取向的预算方法确定行政相对人支付代价（预算资金），购买政府与公共部门的高效公共服务，并通过价值控制和效能稽考充分实现一定限度内政府开支的价值最大化，然后在行政相对人对所支付代价形成价值认同的基础上真正实现“政府的价格”。

毕读之后，掩卷深思。本人以为，《政府的价格》一书的主旨并非仅仅是为摆脱公共财政危机而提出一个权宜之计。作者寓以深意于其中的一个观点是，面对行政机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和财政预算“削减—增加—再削减—再增加”的怪圈现象，让行政相对人、政府与公共部门共同来摒弃传统的“趋极”思维和方法，再造一个全新的结果取向的预算编制，进而在使公民享受到优质公共服务的进程中充分地体现“政府价值”、兑现“政府的价格”，真正揖别财政危机，实现有效政府（无所谓“大政府”或“小政府”）、有效财政（无所谓“紧预算”或“宽预算”）的价值。(www.xing528.com)

对于正在努力适应时代发展的经济必然性要求、努力为公众提供低成本高质量服务的中国行政系统而言，这是一个颇具启迪意义的新思路。公共行政管理的制度与行为是从属于一定社会物质生产方式的关系物，而经济关系的领域则是决定性的因素，行政系统全部运作活动变迁的终极原因在于各时代的经济必然性因素。政府与公共部门管理活动自身带有反映社会经济必然性的特点，必须依循和体现节约、经济、精干、高效和控制行政成本的原则，从而达到客观上的经济必然性要求和主观上的行政主体精简高效的有机契合，这是我国政府系统、公共部门与公共行政管理学界的一个共识。运用《政府的价格》一书所倡导的“结果取向的预算”的方法，将有利于我们实际地而非形式上地控制行政成本额度，注重预算执行结果的有效性（价值），把有限的财力资源集中用于公众关心的优先决策目标执行过程的主要环节，并根据执行过程中的信息反馈来调整公共管理各部门的资金分配额度，确保有效项目得到有效经费保障、重点工作得到重点财力支持。同时，这种新的预算方法以及与之相应的理念，将有利于推动政府机构与公共部门的行政管理活动进一步沿着节俭、经济、规划合理和讲究效益的轨道前行。

是为荐，是为序。

李　琪

中国行政管理学会副会长、教授