网络信贷的监管：美国与英国的法律规定比较

中国银监会于2011年9月发布了《中国银监会办公厅关于人人贷有关风险提示的通知》，其中针对我国P2P小额信贷中介服务机构的运作现状和我国金融行业的整体状况总结了七大风险。但是该通知仍然无法满足我国P2P网贷行业的巨大制度需求。

(一) 美国的P2P网贷监管模式

美国目前对P2P网贷行业没有实行直接、统一的监管机制，其原因在于自身的创新性和发展的短暂性，公众和监管机关的关注时间不长，监管机关缺乏深入的研判，尚在探索过程中;其次是该行业存在不同的运作模式，且这些模式仍在被迅速地更新和演化，这就导致了为P2P小额信贷中介服务行业创建一个单一的、联合的监管机制较为困难。

1. 统一监管机制尚未形成

在美国，P2P小额信贷中介服务行业面对来自联邦和州两个层面的监管，而现有的监管制度还存在很大程度的不确定性，这为该行业的发展一度带来消极的影响。就目前美国各州对P2P行业的监管措施而言，有三种情况:对于通过网站进行借贷的行为，有22各州允许而有22个州是禁止的;有28个州允许通过Lending Club进行投资和借贷，且不需要实行联邦证券监督机构的审核程序，只需要履行规定的披露程序即可;有另外6个州授权了在线P2P网站借贷业务的开展，但是仅允许满足“适当”标准的资深投资者参与其中。对更多的州而言，大多通过设定固定投资限额来对P2P业务进行管制。

2. 银行法律制度和证券法律制度同时监管

就目前美国的P2P网贷行业的监管主要从两个途径进行:通过现有银行规制体系对借款人一方进行法律管制和通过现有的联邦和州的证券法律对出借人一方进行法律制管制。消费者金融保护局、联邦交易委员会、美国司法部、美国证券交易委员会、联邦银行，以及各州所对应的监管机构实体都是P2P小额信贷中介服务行业的监管者。

3. 尝试打造适应P2P行业创新需求的全新监管方案

2011年，美国国会命令美国总审计长和美国联邦审计署对P2P小额信贷中介服务行业进行报告和调查(GAO Report)，拟为建立一个“理想的规制框架”而努力。报告为美国的P2P小额信贷中介服务机构提供了两套监管方案:①通过证券规制机构以P2P业务中的借款者责任为框架对P2P投资网站进行持续性的规制和在单一机构下的统一规制; ②同时按照P2P网贷行业的特点创建包含多元监管主体的监管模式。

(二) 英国P2P小额信贷中介服务机构的法律监管

1. P2P传统业务领域纳入现有金融监管范围

P2P业务中的传统金融业务领域由消费者借贷法律体系提供宏观指导。虽然P2P模式最早在英国诞生，但是英国至今仍无统一的、针对性的法律制度监管体系。当P2P机构开展的金融业务中涉及传统金融业务领域时，仍然受到现有金融法律制度体系的约束。以P2P的业务内容来看，资金需求双方交易的实质是民间借贷和理财投资的结合，其中民间借贷受到以保护消费者权益和市场公平运作为主旨的公平交易署根据英国1974年的《消费信贷法》的调控和监管。

2. P2P业务主体寻求与现有监管框架相融合

P2P小额信贷中介服务机构行业自治与金融监管机构紧密互动。为寻求透明化、制度化和健全化的监管制度以支持该行业的持续、稳定发展，英国的P2P行业代表Zopa一直以来积极寻求自身业务与英国现有金融监管框架的结合，如通过OFT的审查获得了信贷许可证、通过英国信息委员办公室获得了网络信息经营业务的执照。

3. 英国的P2P网贷中介服务机构的自律治理

FundingCircle、RateSetter和Zopa三家知名的P2P机构联合发起成立了英国P2P金融协会，该协会一方面积极创造英国P2P行业有序化、公平化的竞争环境以保护从业机构和消费者的合法权益，另一方面积极推动与英国财政部和金融市场行为监管局的互动和合作以期早日在英国建立完善的监管框架。

(三) 我国P2P监管的焦点

1. 非法集资问题

P2P业务中，非法集资是条高压线，是监管的重心。目前，央行对“以开展P2P网络借贷业务为名实施非法集资行为”作了较为清晰的界定。

(1) 理财—资金池模式。即P2P平台通过将借款需求设计成理财产品出售给放贷人，或者先归集资金、再寻找借款对象等方式，使放贷人资金进入平台的中间账户，产生资金池，就形成了非法吸收公众存款。

(2) 不合格借款人导致的非法集资风险。即P2P平台经营者未尽到借款人身份真实性核查义务，未能及时发现甚至默许借款人在平台上以多个虚假借款人的名义发布大量虚假借款信息(又称借款标)，向不特定多数人募集资金，用于投资房地产、股票、债券、期货等市场，有的直接将非法募集的资金高利贷出赚取利差，这些借款人的行为涉嫌非法吸收公众存款。

(3) 网贷骗局。即P2P平台经营者发布虚假的高利借款标募集资金，并采用在前期借新贷还旧贷的庞氏骗局模式，短期内募集大量资金后用于自己生产经营，有的经营者甚至卷款潜逃。“秒标”其实是P2P网站虚构的借款，根本没有真正的借款人，网站通过“秒标”送利息的方式吸引眼球、提高知名度，给投资者以诱饵，利用新投资者的钱向老投资者支付利息和短期回报，制造赚钱的假象，进而骗取更多投资。此类模式涉嫌非法吸收公众存款和集资诈骗。

2. 违规担保问题(www.xing528.com)

在P2P网贷领域，部分运营商为了增加贷款人的安全度，提供了担保业务。P2P网贷平台只应该做信息流的集散，而不应该涉及担保。还有一些P2P网贷平台为了吸引更多的借款人，甚至做起了债权转让。在原本的P2P网贷平台之间，债权是借款人与贷款人之间，而平台将债权变成贷款人与平台，借款人与平台之间。近年来，层出不穷的P2P网贷倒闭、高违约、高风险，以及涉足线下，建立资金池给P2P带来风险。监管缺位蕴含很大风险。频频出现的运营危机可能最终危及整个行业的生存。

(四) 我国P2P监管的发展方向

1. 我国P2P监管的现状

目前，我国P2P行业处在一种“无门槛、无标准、无监管”的“三无”状态，行业发展情况复杂，风险暴露较多，经营问题也比较突出。很多P2P平台从事的业务与小贷公司并无本质区别，但小贷公司门槛不低，注册资本金至少5000万元且必须到位，牌照取得也很严格。而P2P平台往往注册为电子咨询服务公司，其性质为信息中介，1000万注册资本并非一次性到位。在经营中，P2P平台没有明确的行业标准，目前还没有公正、权威的第三方机构对P2P公司进行信用评级、构建P2P公司的征信体系，整个行业缺乏业务标准，很多平台游走于灰色地带，合规与越规只在一念之间。按照“谁发牌，谁监管”的原则，工商部门可以对口监管，公安、网监、信息产业等部门也有监管或协管义务，但都缺少金融监管技能和经验，没有一个部门能对其全部业务进行系统监管。目前关于P2P平台金融监管的正式文件主要有银监会《关于人人贷有关风险提示的通知》和人民银行《支付业务风险提示——加大审核力度提高管理水平防范网络信贷平台风险》，从法律上讲缺乏实施有效监管的依据。P2P的运作模式、业务流程、风险点和传统信贷差别很大，现有监管手段是基于传统金融监管的流程制定的，跟不上创新步伐。

2. 我国P2P监管的基调

目前，我国的P2P行业监管条理尚未颁布，但是从市场发展及有关部门的态度分析，P2P行业的监管思路已经基本确定:未来P2P行业将归属银监会监管;P2P行业将不会实行牌照准入制度。P2P被归位于“金融信息服务中介”，严防其异化为“信用中介”，杜绝其变身银行开展类银行业务。“平台担保”“资金池操作”“资金假托管”等将被明令禁止，具体的监管职责最有可能由地方金融承担。

伴随着监管的明确，银行对P2P的态度发生转变，而此前P2P行业的欺诈、坏账等风险，银行并不愿意同P2P合作，P2P大都选择第三方支付作为托管平台。毫无疑问，与银行合作能提高P2P平台的安全合规性。

3. P2P网贷行业的自律

中国人民银行条法司牵头组建的“中国互联网金融协会”已正式获得国务院批复，旨在对网络金融创新领域进行自律管理。2013年8月26日，中国小额信贷联盟发布了《个人对个人(P2P)小额信贷信息咨询服务机构行业自律公约》。2013年12月3日，由央行领导的中国支付清算协会牵头，在京发起成立了互联网金融专业委员会，审议通过了《互联网金融自律公约》;一些地方性的行业自律组织也先后成立。行业自律将是未来P2P网贷行业发展的主要方向。

2013年12月18日，全国首个地方P2P网络借贷行业准入标准《上海市网络信贷服务业企业联盟网络借贷行业准入标准》(以下简称《准入标准》)在上海诞生。这是上海网络信贷服务业企业联盟为促进行业可持续发展所制定的自律标准。这份自律文本中，界定了网络借贷服务机构作为中介机构，为借贷活动提供信息发布、风险评估、信用咨询、客户服务，向借款人和出借人提供服务以获得服务费。根据《准入标准》，网贷企业在以下三个方面做到自律。

(1) 建立自有资金与出借人资金隔离制度，出借资金由第三方账户管理，不得利用任何方式挪用出借人资金。

(2) 网络借贷服务机构不得在匹配借贷关系之前获取并归集出借资金，不得以期限错配的方式设立资金池，网络借贷服务机构的股东或工作人员不得以期限错配为目的参与债权投资。

(3) 网络借贷平台本身不得提供担保。P2P平台如达不到《准入标准》，将不能加入上海网络信贷服务业企业联盟。

(五) 我国的网络小贷监管

阿里小贷的出现，为解决中小网商融资困境提供了新的范例，其多样化的融资体系有益于国内金融体系完善和电子商务发展，更能从根本上解决当前小微企业的融资困境。阿里巴巴小额贷款公司凭借电子商务平台，提供了一个更便利、更灵活的为广大中小企业及创业者扩大经营融资的新渠道，对现有金融服务体系是一个重要的补充，与传统商业银行形成差异化竞争，势必将促进国内中小企业的发展。阿里巴巴凭借旗下业务产生的海量信息，通过大数据技术，建立了基于云服务器的供应链融资模式，最大化地发挥了平台效率，降低了小微企业的融资成本，使网络信贷的效率产生倍增效果，对整个产业发展作出了标杆作用。

1. 小额贷款公司的业务监管

银监会、中国人民银行联合于2008年5月4日颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，对国内小额贷款公司的性质、设立、资金来源、资金运用、监督管理等进行了规范。规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。这也就是意味着小贷公司虽然拥有了杠杆率，但被锁定在了有限的0.5的水平上。作为网络小贷企业典范的“阿里小贷”成立于2010年，自然必须受这个指导意见的监管。按照这个监管条例，网络小贷公司显然只能用资本金、捐赠资金和不超过两个金融机构的融入资金，且额度被锁定在0.5的低水平上。《关于小额贷款公司试点的指导意见》的本意在于严格约束小贷公司的经营行为，控制其杠杆率水平，把信贷风险约束在可控制范围内。这样一来，小贷公司的业务基本上局限在一个较小的范围，而对于“阿里小贷”这样背靠大树，作为阿里金融生态圈里的重要成员来说，未免被束缚了，业务拓展渠道严重受影响。

2.“阿里小贷”的“去监管”

2010年3月，《融资性担保公司管理暂行办法》公布，规定融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其净资产的10倍，也就意味着融资担保公司可以放大10倍的金融杠杆。2013年初，市场中传出了马云要在全国设7个金融中心，以担保为主业的消息。同年7月，阿里金融旗下首家融资担保公司——注册资金3亿元的商诚融资担保有限公司浮出水面。2012年6月，另一个10倍杠杆的机会出现了，商务部下发《关于商业保理试点有关工作的通知》，同意在天津滨海新区、上海浦东新区开展商业保理试点。2012年12月，阿里金融旗下的商诚(上海)商业保理公司出现在首批8家试点的商业保理公司名单中。阿里巴巴、淘宝、天猫的运营过程中，诸多商户都存在T+1、T+2这样的账期问题，也就有了保理的需求。由于商业保理公司可在不超过净资产10倍的范围内开展风险资产业务，阿里金融在提供保理融资业务时，也可以拥有10倍的杠杆率。

但是，阿里金融旗下两家小贷公司的资本金总和也就16亿元，用足杠杆率也就24亿元的可用额度，远远不能满足需求。于是，阿里金融又发现了一个有效的途径——资产证券化。2013年7月，两款阿里金融参与的资产证券化产品获准在深交所挂牌，而此前阿里金融已经尝试了私募性质的小贷资产证券化产品的发行。2012年，阿里金融的“阿里星1号”和“阿里星2号”集合信托计划产品，就为阿里带来30亿资金的滚动支持。阿里金融的资产证券化操作，实现了放大杠杆效应，从0.5跃升到1.25。当然，阿里金融的小贷资产证券化也不能无限制放大，总量上仍然受到相关法规监管。

3. 小贷业正式纳入央行征信系统

2013年2月份，央行办公厅印发了《关于小额贷款公司和融资性担保公司接入金融信用信息基础数据库有关事宜的通知》，根据这个通知精神，小贷公司是一个试点，未来汽车金融公司、资产管理公司、民间金融租赁公司等都有望将被央行陆续纳入征信系统接入管理模式。由于贷款客户在民间金融机构的借贷信息不被录入央行征信系统，而国内又暂无成体系的民间征信数据提供商，因此，如果客户选择隐瞒，借贷机构难以查到客户是否在民间金融机构有“多头授信”，即难以摸清客户借贷总量，形成一大难题。根据这个通知精神，包括网络小贷、P2P网贷这样的业务都将正式接入央行征信系统。这意味着一方面小贷公司可以直接查询企业和个人信用状况;另一方面接入的小贷公司数据未来或将会被录入征信系统，扩充信用数据库。这样，所有的小贷公司的业务，都可以得到有效的监管，从而从根本上降低经营风险。