联合国多轮调解的失败及优化方案

1949年8月29日，苏联成功地爆炸了自己的原子弹；10月1日，中华人民共和国成立，并宣布加入以苏联为首的社会主义阵营。亚洲的地缘政治形势因此再次发生重大改变，东西方冷战在亚洲中部的前沿战线，陡然由中亚下滑到南亚和东南亚。中华人民共和国的建立，使共产主义势力在亚洲有着星火燎原之势。美国共和党借此攻击民主党的杜鲁门政府使美国失去了中国。尽管杜鲁门总统辩解美国从来就不曾拥有中国，但他也认识到必须遏制亚洲的共产主义扩张势头。克什米尔于是变得对美国重要起来了^[5]。此外，中华人民共和国建立之初，新疆的局势并不稳定，西藏甚至还没有得到解放，尼泊尔的局势也动荡不安，这些都让西方国家心急如焚。美国当时不仅担心尼泊尔可能发生共产主义革命，而且还企图利用新疆和西藏的乱局干涉中国的内政，影响中国的政局发展。为了对抗共产主义的攻势和中华人民共和国的魅力，美国急切地想把南亚纳入西方遏制共产主义世界的体系。印巴两国的大量军队被束缚在克什米尔已有两年之久了，美国官员觉得这种局势削弱了对东南亚和中东所有战略规划的基础^[6]。美国希望印巴和解，于是开始加强对克什米尔问题的调解。

美国千方百计地拉拢印度，但尼赫鲁政府不为所动。1946年9月7日，担任刚组建的英印过渡政府副主席不久，尼赫鲁在阐明外交政策时就说：“我们打算尽可能地远离党同伐异的强权政治，它们在过去引发了世界大战，而且有可能再次导致更大规模的灾难。我们相信，和平与自由须臾不可分割，否认和平的地方必将危害自由，也将导致冲突和战争。”^[7]基于这种思考，尼赫鲁在外交方面制定了“不结盟”的政策，把它与世俗主义、民主主义和社会主义并列定为印度的四大国策。尼赫鲁认为“不结盟”的外交政策最符合印度的国家利益，但它并不是中立自闭或消极无为，它意味着印度执行独立的外交政策，对国际事务按照印度的利益作出判断、采取行动。不结盟的核心是不加入对抗性的军事同盟，这反映了二战后赢得独立的广大第三世界国家，在两极格局下要求世界和平和自身安全与发展的良好愿望，具有普遍意义，因此容易产生共鸣，很快形成了颇具影响的不结盟运动。尼赫鲁认为，加入军事集团违背了印度独立的初衷，因此坚定地拒绝了美国的引诱和拉拢。

印度地处东西方之间，其地缘战略位置使它在东西方国家关系中发挥着非常重要的作用。这种特殊的地理位置在世界大国中是独一无二的，使得尼赫鲁相信，“有些国家可能会觊觎印度，但其他国家会行动起来阻止这种可能。没有任何国家会允许其他国家取得对印度的统治权，如果一旦发生侵略，其他所有的国家就会阻止和挫败侵略者，这种对抗本身就是使印度免遭侵略的最好保证。”^[8]

同时，“不结盟”政策也是印度国力弱小的一个表现。1956年，尼赫鲁访问美国，与艾森豪威尔总统进行了会谈。艾森豪威尔后来回忆说：“尼赫鲁坚持认为‘中立’还有另一好处。印度与中国有一千一百英里的共同边界。想维持这条边界的防卫力量是很费钱的，这只会使印度完全不能提高人民的生活水平。而饥饿和疾病则会使这个国家更容易受到共产主义的渗透。印度保持中立提出的最后一个理由是，任何一个放弃中立而参加某个防卫组织的国家，都应当能够担负自己的一份义务。印度完全无力按其人口和地理面积来相应地武装自己。印度和自由世界的任何明确结盟都只会削弱而不是加强这个结盟。”^[9]

由于西方国家频繁地制造战争，尼赫鲁尤为看重亚洲国家在维护世界和平方面的作用。独立前不久，印度政府组织在德里召开了一次亚洲关系会议。1947年3月23日，尼赫鲁在会上说，“在过去太长的时间里，我们亚洲人总是向西方的宫廷和大臣祈求。这样的历史必须成为过去。我们打算独立自主，并与所有准备与我们合作的人合作。我们不想成为别人的玩物。在世界历史的这一紧要转折关头，亚洲必然要扮演重要的角色。亚洲国家不能再当作抵押物而被他人利用，在国际事务中它们一定要有自己的政策。欧美对人类进步做出了巨大贡献，对此我们必须予以赞扬和尊敬，并大量地向它们学习。但西方也把我们带入数不胜数的战争和冲突中，即便在当前也是如此，在经历了一场可怕的战争以及原子时代已经降临的今天，他们还在谈论更精深的战争。在当今的原子时代，亚洲必须有效地维护和平。除非亚洲能够承担自己的职责，否则将无和平可言。”^[10]1949年初，由于西方国家支持荷兰对印度尼西亚的殖民主义，尼赫鲁专门组织了一次亚洲会议，推动印度尼西亚问题的解决。

美国拒绝承认中华人民共和国，打算用武力干涉亚洲事务，增加了在亚洲发生新战争的危险。在这种背景下，尼赫鲁希望通过中印合作以确保亚洲的和平与稳定，于是印度不顾美国的压力承认了中华人民共和国。然而，由于法国和荷兰在亚洲的殖民主义遭到挫折，美国的亚洲政策更加倚重印度，便邀请尼赫鲁访美；印度也有求于美国，尼赫鲁便欣然接受邀请。1949年10月11日－11月7日，尼赫鲁对美国进行了长时间的访问。10月20日，中国的解放战争和尼赫鲁的访美行程都还在进行中，《纽约时报》发表了题为“美国需要尼赫鲁协助使印度加入包围苏联－中国心脏地带的海洋国家”的文章，里面说到：“新德里的某些人物说，欧亚大陆边缘地区的国家——从英国一直到印度尼西亚——必须共同合作来对抗环绕着苏联的‘心脏地带’的国家。在他们看来，印度的任务是把守住印度洋的钥匙阵地。”^[11]杜鲁门政府本打算利用这次机会消弭两国之间的分歧，但由于双方立场差别过大而没有获得成功。1950年4月1日，印度和中华人民共和国正式建立外交关系，成为第一个与新中国建交的非社会主义国家。对美国的遏制政策来说，印度的不结盟政策是一个巨大的障碍，遭到它们的恶毒谴责。

1949年12月12日，联合国印巴委员会的四个委员（美国、比利时、哥伦比亚、阿根廷）向安理会提交了一份报告。这份报告提到三个问题：（一）“自由克什米尔”军队的处理，（二）从克什米尔土邦撤退正规军，（三）成为解决争端主要障碍的克什米尔北部地区的防务和行政权。安理会在12月17日通过一项决议，要求安理会主席与印巴两国进行非正式会谈，在双方满意的基础上谋求解决克什米尔问题的办法。依据这项决议，安理会主席加拿大人麦克诺顿将军提出了几项建议，在22日交给印巴两国驻联合国的代表，并在29日向安理会报告。麦克诺顿的主席之职在12月31日到期，但被要求继续进行调解工作。1950年2月3日，他提交了最后报告。报告共有6条，主要内容是在去军事化的条件下，印巴达成协议通过公民投票解决克什米尔问题，联合国秘书长应该任命一位联合国代表监督非军事化的执行。其中第2条“去军事化为公民投票做准备”遭到印度的强烈反对，其内容如下：

（1）去军事化方案包括以下两个方面：巴基斯坦从查谟和克什米尔土邦撤退自己的正规军，印度撤退超出维持停火线自己一边治安所需的正规军；裁减和解散地方武装，即克什米尔土邦的军队和民兵，以及“自由军”的武装。

（2）“北部地区”的武装也应包括在上述去军事化过程中，而其行政权应在联合国的监督下仍归现存地方当局行使。^[12](www.xing528.com)

细读麦克诺顿建议的条文可以看出，联合国印巴委员会以前对印度政府所作的全部保证都一笔勾销了。第一，查谟和克什米尔土邦政府对停火线以外地区的主权实质上已被否认了；第二，“自由克什米尔政府”（即“现存地方当局”）在这些地区的行政权却得到确认。第三，由于克什米尔土邦的军队和民兵也要解除武装和解散，建议中的解除和解散“自由军”武装的作用被抵消了。第四，印度对取得北部地区防务和行政权的要求已被永久撤销了^[13]。因此，麦克诺顿的方案在巴基斯坦受到一定程度的欢迎，但遭到印度的拒绝。理由是，它在实际上暗示着“自由克什米尔”概念合法化^[14]。

1950年1月初，美国国务卿艾奇逊批评印度不明白迅速解决克什米尔问题的重要性。尼赫鲁认为，美国试图威胁印度，对艾奇逊说出那样的话感到非常不满。联合国调解的失败以及印美两国在朝鲜战争上的分歧使美国对印度的态度强硬起来。印度则反对联合国军在朝鲜的北纬38度线以北地区进行战争，给中国参战以道义上的支持，拒绝联合国宣布中国为侵略者的决议。在此前的4月3日，美国国务院在一份有关南亚的文件中建议，鉴于巴基斯坦对美国的支持，美国应该采取更加亲巴的态度，对于印度在克什米尔上的“不灵活态度”，“如果不加以控制的话，印度就有可能成为亚洲继日本之后的帝国主义国家”，而“组织一个在巴基斯坦领导下的对美国友好而强大的穆斯林集团则有可能为南亚提供一个令人满意的均势”^[15]。美国邀请巴基斯坦总理阿里·汗在1950年5月访美，此举既是为了防止巴基斯坦倒向苏联，也是对印度态度的一个表现^[16]。

1950年4月12日，安理会任命著名法学家澳大利亚前驻华盛顿特命全权公使欧文·迪克松为第二个克什米尔问题调停人，他在5月27日抵达次大陆。经过几个月的调查之后，迪克松在9月15日向联合国提交了自己的建议报告。他认为在全查谟和克什米尔土邦的范围内进行公民投票已经不可能，于是提出了分治、地区公民投票和联合国管理克什米尔谷的办法。兰姆说：“克什米尔被划分为四个主要地区：查谟、拉达克、整个克什米尔谷（包括自由克什米尔的穆扎法拉巴德地区），最后是吉尔吉特专区及其所依附的巴尔蒂斯坦。对于目前旧蓬奇贾吉尔和查谟位于停火线自由克什米尔一侧的许多县似乎依然保留给巴基斯坦，没有成为建议的一部分。……其他地区容易归并，克什米尔谷将举行公民投票决定加入印度或巴基斯坦。将成立一个印巴边界委员会来划定新的国界。”^[17]迪克松坚信这是解决克什米尔问题的唯一方案。尼赫鲁对这个计划感兴趣，自信有谢赫·阿卜杜拉的支持，克什米尔谷将加入印度；利雅格特也愿意接受分区公民投票的方案，但双方在克什米尔谷归属这一核心问题上都不愿意作出让步。

虽然印巴两国愿意接受分区公民投票的计划，但谢赫·阿卜杜拉对此予以坚决反对，他认为任何分裂查谟和克什米尔土邦的计划将导致那里出现前所未有的教派紧张。1950年10月末，国民会议党在斯利那加召开大会。会议强烈反对分裂查谟和克什米尔土邦，宣称克什米尔人民的统一和有机完整绝对不能遭到破坏。会议宣布，美国所操纵的联合国并没有解决克什米尔问题，而只是使它久悬不决，致使损害了克什米尔人民的幸福及其国家的前途。因此会议在10月27日通过决议要求：根据成人投票权，召开最高权力的制宪议会来决定查谟和克什米尔土邦将来的政体和归属，以及取消地主土地所有权的赔偿问题。这是对美国和英国的直接挑战，反对它们要把克什米尔变成它们的殖民地和军事战略要点^[18]。

继麦克诺顿之后，迪克松的调解也失败了。1951年1月，巴基斯坦把克什米尔问题提交给英联邦总理会议斡旋。这个时候，西藏已经和平解放，中华人民共和国日益巩固。美国对这次会议施加强大的压力，要求花更多钱加强备战并建立反华统一战线。它们的主要目标是让英联邦会议达成一致的计划，以印度为主要基地缔结《太平洋公约》，直接反对新中国以及东南亚人民日益高涨的民族解放运动浪潮^[19]。印度反对在英联邦总理会议上正式讨论克什米尔问题。因此，英国、印度、巴基斯坦和澳大利亚四国总理在1月16日进行了非正式会谈。澳大利亚总理孟希斯认为有限公民投票或许是解决克什米尔问题最好的办法，他建议英联邦派军队到克什米尔去维持安全，并表示澳大利亚愿意出兵。尼赫鲁表示，印度反对巴基斯坦把“两个民族理论”强加于克什米尔；艾德礼批评了尼赫鲁的观点，建议根据宗教基础来解决克什米尔问题；利雅格特表示，尽管巴基斯坦愿意接受地区公民投票，他还是坚持要进行全土邦公民投票。这次会谈没能达成一致意见。2月12日，尼赫鲁在印度议会讲话中正式拒绝接受英联邦军队进驻克什米尔，因为印度不能接受外国军队驻扎在自己的领土上^[20]。

英国和美国对印度的态度很不满意。1951年2月21日，它们在安理会正式联合提出一项议案，要求派遣外国军队进驻克什米尔，以维护那里的去军事化和公民投票进程，印巴若有分歧则由联合国代表仲裁。这项计划遭到苏联驻安理会大使马利克的批评：“英美两国加塞的要求派遣联合国成员国的军队去保护克什米尔的去军事化和公民投票的提案，剥夺了克什米尔人民的自决权，企图用它们制定的解决方案代替之。所谓的联合国赞助下举行的公民投票，不过是英美代表监督下的公民投票，而且还是在英美武装的控制下进行。”^[21]印度更是激烈地反对这项提案，坚决不允许派遣外国军队到克什米尔去。印度认为，英国和美国对待克什米尔，很少从克什米尔人民的观点去考虑，而过多从把它作为在另一次世界大战中的一个可能的反苏战略基地去考虑。在美国的指导下，一个地方性的克什米尔争执已发展成为一个严重的国际问题，倒霉的是克什米尔人民，造成这种情势的责任主要在于美国^[22]。

由于印度的强烈反对，英美代表便在3月21日提出一项修正案，把驻扎外国军队和在不同地区实行差别监督的内容删除了。修正案要求联合国代表在联合国1948年8月13日和1949年1月5日决议案的基础上，在克什米尔实现非军事化。1951年3月30日，安理会通过了这项修正案，删除了由外国控制克什米尔政府的内容。这并不是简单地删掉几句话，而是表示英美策略的转变。新策略旨在尽早把公民投票行政官切斯特·尼米兹海军上将安置到克什米尔去；把联合国观察员的人数增加到几千人，并且配备适宜的武器^[23]。

4月30日，联合国任命第三位调停者、美国劳工部的前任国防人力顾问弗兰克·葛拉罕为新的联合国驻印度和巴基斯坦代表。从1951年6月到1953年2月，葛拉罕与印巴代表先后举行了五轮会谈，对在克什米尔去军事化、停火线两边保留驻军、公民投票行政官就职等问题提出了自己的新建议，竭力协调印巴两国的分歧。1953年3月，葛拉罕得出了与其前任迪克松相同的结论：除非印巴两国同意解决争端，任何外来的调解都不会成功，联合国印巴委员会的所有报告只不过是记录下争执双方的分歧。同年12月，美国对克什米尔争端解决的可能性彻底失望，美国国务院对印度否定联合国几乎所有建议感到非常沮丧，然而，南亚地区形势和国际形势的发展，又排除了美国对印度采取高压政策的可能，除了对尼赫鲁的立场提出批评外，它就再也不能有所作为了，美国决策者感到改变中立政策将会导致印度怨恨，有可能把它推向苏联一边，因而是不明智的^[24]。