本案是当事人对司法行政机关不准予国家司法考试报名而提起的行政诉讼，其争议焦点如下：
一、王某某作为成人高等教育的应届本科毕业生，是否符合《国家司法考试实施办法》及司法部2016年164号公告中的报考条件？
根据《法官法》《检察官法》《律师法》《公证法》的规定，为建立和规范国家司法考试制度，最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2008年印发《国家司法考试实施办法》。根据该办法第五条、第十五条第（四）项的规定，国家司法考试由司法部负责实施，报名参加国家司法考试的人员应当符合高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识这一条件。根据《高等教育法》（2015年）第五十八条的规定，高等学校的学生思想品德合格，在规定的修业年限内学完规定的课程，成绩合格或者修满相应的学分，准予毕业。可见，上述条件中的“毕业”，是指学生在学校学习期满、达到规定要求并通过审核，结束在校学习的情形。本案中，王某某报名时仍为在读学生，不符合《国家司法考试实施办法》的上述规定。至于应届毕业生的考试资格方面，按照164号公告载明的2016年国家司法考试报名条件，“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，此处的“应届本科毕业生”被限缩在“普通高等学校”之范围。那么何为“普通高等学校”呢？根据《普通高等学校设置暂行条例》第二条第一款的规定，普通高等学校是指以通过国家规定的专门入学考试的高级中学毕业学生为主要培养对象的全日制大学、独立设置的学院、高等专科学校和高等职业学校。由此可知，164号公告中“普通高等学校2017年应届本科毕业生”，是指经过全国普通高等学校统一招生录取、全日制大学或独立设置的学院在校本科学生、2017年结束在校学习毕业的情形。本案中，王某某报名参加2016年国家司法考试时，系国家成人高等教育本科在读学生，虽然可能于2017年本科毕业，但不符合“普通高等学校2017年应届本科毕业生”的条件。
二、164号公告是否可以作为被诉行政行为的依据？
二审法院认为，164号公告规定“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”，是最高人民法院、最高人民检察院和司法部在法律授权范围内，结合司法考试制度和法检机关招录普通高校毕业生用人制度衔接的实际，而对《国家司法考试实施办法》中有关司法考试报名资格的一种调整和完善，本身并不违反法律的规定，可以作为本案判断王某某是否符合报考国家司法考试条件的依据。也就是说，在二审法院看来，164号公告是基于法律授权的一项行政规范性文件，具有合法性，因而其包含的政策调整可以作为作出某项行政行为的依据。
那么，行政规范性文件是否可以作为行政行为的依据呢？立法的滞后性和原则性决定了法律、法规甚至规章并不能及时回应和满足行政管理的需要。这样，允许行政机关在坚持依法行政的同时进行合理探索和创新，制定相应的行政规范性文件，具有相当的必要性。也正因此，在日常的行政执法过程中，行政规范性文件作为行政执法的依据，已经是不争的事实。而且，人民法院也将行政规范性文件作为行政案件的裁判依据。如，自2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，2018年2月8日废止）第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”最高人民法院于2004年5月18日印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）也指出：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”《行政诉讼法》（2014年）第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第五十三条建立了行政规范性文件附带审查制度，并在第六十四条规定：“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。”[1]可见，行政规范性文件是可以作为行政行为的依据的。因此，本案中，二审法院根据《国家司法考试实施办法》，结合164号公告的产生背景和目的，对164号公告中“普通高等学校2017年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”的合法性进行审查，并认可其合法性，从而认定该164号公告可以作为被诉行政行为的依据，是具有充分的法律依据的。
三、对164号公告等具有政策意涵的行政规范性文件如何进行合法性审查？
164号公告引发的争议，本质上是公民对特定行政规范性文件中所蕴含的公共政策的质疑，因为这类公共政策往往蕴含着解决公共问题的行动方案，其直接作为指导和规范自身或下级行政机关的行为依据，这就产生了法院如何看待公共政策价值取向和行政规范性文件的合法性问题。“学界通过对案例的考察和学理反思，大致提出从主体权限、规范内容、制定程序等三个方面对行政规范性文件进行合法性审查的构思，特别是在规范内容上，法院可以从是否违反上位法，是否违反法律基本原则，是否有事实依据，目的与手段是否相称等多个方面加以审查，并在其中运用当然解释、目的解释等法学方法。”[2]目前，根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百四十八条的规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。具体来说，有下列五种情形之一的，可以认定为规范性文件不合法：一是超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；二是与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；三是没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；四是未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；五是其他违反法律、法规以及规章规定的。(www.xing528.com)
司法行政执法提示
司法行政机关在依据行政规范性文件作出行政行为时，应关注该行政规范性文件的合法性情况，并在发生争议时充分披露该行政规范性文件产生的缘由和考虑要素，从而提升行政行为的合法性和可接受性，实现司法行政管理的良好效果。
（撰稿人：赵 玮）
【注释】
[1]自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”这同样肯定了合法的行政规范性文件在行政诉讼中的法律地位。
[2]谭清值：《公共政策决定的司法审查》，《清华法学》2017年第2期。
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