地方各级人大常委会备案审查工作的推动

狄卫华^[1]

规范性文件备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。对规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。结合当前的实际，各地方人大常委会可以在以下几个方面继续探索，充分发挥备案审查制度功能，助力本地区经济社会发展和改革攻坚任务。

一是健全完善地方备案审查衔接联动机制。规范性文件备案审查涉及党委、人大、政府等各类监督主体和众多监督对象，为了保证将所有规范性文件都纳入备案审查范围，所有问题文件都能得到及时纠正，各备案审查工作机构之间有必要进一步加强联系与沟通，既各司其职，又协同发力，合力推进备案审查工作深入发展，充分发挥备案审查制度效能。中央国家机关各备案审查工作机构之间率先建立了备案审查衔接联动机制。根据有关要求，各地陆续建立了地方备案审查衔接联动机制。地方人大常委会可以积极探索多种方式主动健全完善备案审查衔接联动机制。比如积极参与衔接联动机制建设，制定细化有关工作制度。在备案审查工作中，如果发现规范性文件不属于审查范围，通过衔接联动机制及时移送有权备案审查的机构处理。可以通过组织或者积极参与联席会议、案例交流、共同审查研究意见、共享工作信息、共同培训研讨等方式加强与同级党委、政府的联系，落实有件必备、有备必审、有错必纠的总要求。可以探索与监察委员会、人民法院、人民检察院有关工作机构和下级人大常委会备案审查工作机构之间建立常态化的工作联系机制，以利于及时发现、纠正存在问题的规范性文件。充分发挥备案审查衔接联动机制的作用，有利于提高备案审查工作质量，有利于提升备案审查队伍素质，有利于提高规范性文件的制定水平。

二是探索与其他监督方式相配合，增强人大监督实效。监督法明确规定了七种主要监督方式。多年来，地方人大常委会经常使用听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问等监督方式。近年来，随着备案审查制度机制的不断健全完善，对规范性文件进行备案审查日渐成为部分地方人大常委会开展监督工作的一个重要抓手。人大常委会依法行使监督职权不意味着每一项监督工作只能运用一种监督方式，通过综合运用多种监督方式对某一问题或某一领域开展监督工作，能更好地实现监督目的。比如在生态环保监督方面，全国人大就综合运用了执法检查、听取审议专项工作报告、专题调研和要求地方人大进行地方性法规专项清理等各种监督方式，取得了明显的成效。其中，地方性法规专项清理工作从全国人大的角度讲，就是备案审查工作。地方人大常委会在开展有关执法检查、听取审议专项工作报告时，也可以组织开展相关规范性文件的审查工作。在备案审查工作中，也可以根据具体情况，就审查中发现具有共性的问题组织开展相关调研，或者进行专项审查，对涉及法律法规实施的问题，还可以进一步运用执法检查、听取专项工作报告等监督方式。通过综合运用多种监督方式，加大监督力度，增强监督实效，保证行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使。

三是与地方立法工作相衔接。通过备案审查，不仅可以提高规范性文件的制定水平，还可以为地方立法提供经验借鉴和立法信息。比如有些规范性文件通过一段时间的执行，其中一些具体规范被实践证明是适合当地的有效措施或方法，就可以在地方立法中予以体现或采纳。又如根据授权制定的规章或者规范性文件在实施一段时间后，条件已经成熟，能够上升为地方性法规或者政府规章，就可以提出相应的立法建议。再如可以对规范性文件中比较集中的、突出的问题进行研究总结，如果确需上升为地方性法规或者政府规章的，可以提出相应的立法建议。2021年7月，内蒙古自治区人大常委会审议通过了《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》，对草畜平衡和禁牧休牧工作原则、补偿机制、草原生态保护补助奖励发放以及相关法律责任进行了规范。从规范性文件的角度回顾，为了保护草原生态，内蒙古自治区政府先后出台了自治区草原管理条例实施细则、自治区人民政府关于加强草原监督管理的决定、自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法等若干政府规章和规范性文件。各市县级人大、政府也制定了一些规范性文件。这些规范性文件对草原生态保护发挥了一定的积极作用。但是有的制定单位为了方便管理，在规范性文件中违法设定了行政处罚、行政强制。从2014年开始，内蒙古自治区人大常委会先后纠正了某旗农区禁牧管理办法、某旗生态治理与保护工程项目区管理办法、某旗草原禁牧和草畜平衡监督管理办法等规范性文件。这次条例的出台，较系统地对存在的违法行为设置了行政处罚，各地可以通过执行条例解决草原生态保护方面存在的突出问题，依法对违法行为进行处罚，依法维护人民群众合法权益。(www.xing528.com)

四是与法治宣传同发力，增强全社会法治观念。法治社会是构筑法治国家的基础，全民守法是法治社会的基础，法治宣传教育是实现全民守法的重要抓手。地方人大常委会在开展备案审查工作时，可以与实践相结合，对相关法律法规进行深度普法宣传。比如就具体问题举办座谈会、听证会或者论证会征求有关方面意见时，对相关法律法规在有关领域进行深度普法。还可以借助新闻媒体，对备案审查工作和备案审查制度、宪法监督制度进行专题宣传。比如对人大常委会会议听取审议备案审查工作报告进行宣传报道，通过盘点年度备案审查工作，以工作实绩宣传备案审查制度。还可以通过公开典型案例的方式，实现更广泛、更直接、更生动、更精准的普法宣传。把备案审查工作与法治宣传工作相结合，可以提高公众对备案审查制度和备案审查工作的了解，提高公众的宪法法律意识，引导公众增强法治观念、树立法治信仰。

【注释】

[1]内蒙古自治区人大常委会法制工作委员会。