在实质性审查期间中止诉讼程序的重要性

针对基于具体案件提出的审查建议，当审查建议成功启动审查程序后，法规的合法性乃至合宪性存在被备案审查机构否定的风险。在此情况下，如果仍要求法院继续依据系争法规作出裁判，则有可能导致法院作出与备案审查机构不一致的认定，损害法秩序的安定性。此时，赋予法院中止诉讼的程序性职权，等待备案审查机构作出法规是否抵触上位法的审查研究意见，是更为适宜的。

中止诉讼程序会带来延宕诉讼的问题，因此法院有必要判断被备案审查机构进行实质性审查的法规是否属于案件所应当适用的法规范。以德国法为借鉴，在德国法上有被称为“法律对于裁判的重要性”的理论，即原因案件的裁判结果取决于系争规范是否有效。具体而言，只有当提出请求的法院在该规范无效的情况下且必须在原始程序中作出不同于在该规范有效的情况下的裁判时，该规范对于裁判而言才是重要的^[37]。如果系争法规对本案裁判不具有“重要性”，则法院仍可以正常进行诉讼程序。有学者认为，对于裁判上“重要性”的判断，可以划分为两个阶段，一是系争规范是处理原因案件争议必须适用的法律；二是在系争规范有效和无效的两种情况下，法院会作出不同的裁判。该学者进一步认为，由于我国违宪审查的案件太少，可以只要求满足第一个要件^[38]。不过，向全国人大常委会提出审查建议和是否需要中止诉讼程序是不同维度的问题。从法院案件审理的时效性出发，当满足第一个要件时，法院虽然可以向全国人大常委会提出审查建议，但此时如果不满足第二个要件，法院不应当停止诉讼程序，而应当继续进行案件的审理。

借鉴具体审查程序，当案件当事人提出审查建议后，如果系争法规的有效与否确实将会影响法院的裁判结果，法院可以选择等待备案审查机构是否启动审查程序。（1）如果备案审查机构启动审查程序并进行反馈，法院可以选择裁定中止诉讼程序，等待备案审查机构的审查研究意见。（2）如果备案审查机构作出不启动审查程序的反馈，法院可以自行判断是否需要进行法律的选择适用。通过对裁判上“重要性”的判断，法院可以避免所有案件均中止诉讼程序，防止当事人利用备案审查程序拖延诉讼。(www.xing528.com)

不过，中止诉讼程序并不意味着法院毫无作为。虽然已经裁定中止诉讼，法院无法作出终结本案的裁判，但在遇有紧急情况时，法院依然可以作出必要的处分，从而保障公民的合法权益，同时兼顾公共利益。例如证据如果不进行调查则存在灭失的风险，法院应当立即进行调查^[39]。此外，法院也可以根据案件具体情况斟酌，裁定停止执行或者先予执行，充分利用法律所给予的制度空间避免因诉讼中止而给案件当事人或者公共利益造成的危害。

于此需要阐明的一个问题是，案件当事人提出法规审查建议的时间。以《行诉解释》为参照，最高人民法院要求当事人提出规范性文件附带审查的请求一般应当在第一审开庭审理前提出，否则不予受理。有学者在构建合宪性审查要求权行使的程序时则认为，无论是一审程序还是二审程序，当事人均可以提出审查申请，只不过在二审程序中提出的，如果系争法规范被撤销，法院应当发回重审^[40]。出于对公民监督国家机关权利的保障，立法法以及《备审工作办法》并未对公民提出审查建议的时间作出任何限制，当事人可以在一审、二审乃至再审程序的任何时间点提出审查建议，从目前对公民审查建议主要是批评建议权的延伸、而非作为诉讼权利的定位出发，这种制度安排具有一定的合理性。但是，如果引入中止诉讼的制度，这种制度安排必然无法回避利用法规备案审查程序恶意拖延诉讼的诘问，此时前文建议的备案审查机构为期一个月的启动要件审查期限将会在一定程度上缓解该问题的危害。如果审查建议成功撬动实质性审查，容忍诉讼程序的中止似乎也是在维护法秩序统一、实现当事人权利的及时救济——而非必须等到终审裁判后方可提起，更不利于当事人权利的救济以及与诉讼的时效性之间的一种取舍。