审查建议反馈对案件原因的影响缺位

审查建议反馈不具有拘束力，在实践中其对原因案件没有体现出事实上的影响作用，这是法规备案审查程序同原因案件审理程序衔接缺位最典型的体现。一方面，备案审查程序的相关期限与法院案件审理的期限尚未关联嵌套；另一方面，审查建议反馈虽不具有拘束力，但其参照性效力作用也尚未得到明确。

在“潘洪斌案”中，2016年4月提出审查建议，法工委法规备案审查室作出复函是在2016年12月22日，从审查建议人提出审查建议到审查研究意见的反馈耗时达八个月。与之对应，法院审判监督程序的审理期限原则上则较短，以“潘洪斌案”所属的行政案件为例，在2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）之前，法律和司法解释对于是否要启动再审程序的审查期限并未有明确的规定，实践中法院对行政再审申请案件的审查期限适用民事诉讼法第二百零四条的规定，一般情况下，“自收到再审申请书之日起三个月内审查”“有特殊情况需要延长的，由本院院长批准”^[14]。在该案中，浙江省高级人民法院在2016年4月收到再审申请，于2016年9月23日作出驳回的裁定，时间约为5—6个月，已经考虑了当事人提出备案审查建议的“特殊情况”（诉讼程序、备审程序的时间节点如图1对比显示）。

《备审工作办法》对备案审查的多项期限进行了规定：（1）第二十七条规定，依申请进行审查研究，审查研究机构应当函告制定机关，要求制定机关在1个月内作出说明并反馈意见。（2）第三十四条规定，审查研究机构一般应当在审查程序启动后3个月内完成审查研究工作，提出书面审查研究报告。（3）第四十一条第三款规定，经沟通没有结果的，备案审查机构应当向制定机关提出书面审查研究意见，要求制定机关在2个月内提出书面处理意见。（4）第四十二条规定，制定机关逾期未报送书面处理意见的，备案审查研究机构可以要求制定机关限期报送处理意见。（5）第四十四条规定，如果制定机关未按照书面审查研究意见对法规及时修改、废止的，备案审查机构可以向委员长会议提出予以撤销的议案、建议。以上期限中，（1）与（2）均规定在第三章第二节中，法工委法规备案审查室也认为，审查研究的时间一般为3个月，是为了确保“能够充分听取各方意见，必须为审查研究提供必要的时间保证”^[15]。因此前述（2）所规定的3个月期限包含（1）所规定的1个月期限。综合计算，备案审查程序启动后，明确予以规定的期限一般为3—5个月，但第四十二条的限期报送处理意见并未明确具体期限，如果程序持续至第四十四条，时间又将延长，总计“3+2+x”个月期限。上述期限规定中，同“潘洪斌案”最相关的条款主要是第三十四条规定的“在审查程序启动后三个月内完成审查研究工作”，然而，收到审查建议至启动审查程序之间的前置期限，并未作出规定。于是，一方面，何时启动审查程序的可预期性难以确立；另一方面，看似明确的3个月“审查研究期限”，只是一个起点未卜的期限。

与之相较，2018年《行诉解释》第一百一十二条延长了再审审查的期限，规定了6个月的审查期限，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。《行诉解释》并未对申请延长的次数作出限制，因此对于少数经延长后难以审查完毕的案件，可再次申请延长^[16]。然而不能忽视的是，案件长期得不到有效处理可能会引发当事人更大的不满情绪，甚至进一步激化矛盾^[17]。因此，法规备案审查程序的期限在与案件审理的期限相衔接时，也要防止使案件出现久拖不决的问题。(www.xing528.com)

除审查期限起点不确定外，审查研究意见对于原因案件，既不具有规范性的拘束力，也尚不具有事实上的影响力。从比较法经验看，在奥地利等国家的“非真正基本权诉愿”中，由于在具体案件中提出违宪审查请求的公民发挥了协助国家维护客观法秩序的功能，作为“射中者奖金”，违宪法律不适用于原因案件是比较可以接受的做法^[18]。与此不同，理论上强有力的“撤销”方式，尚未见诸我国的备案审查实践，“撤销”的溯及力等效力问题也尚未明确。从已知的备案审查案例看^[19]，在备案审查机构与制定机关沟通后，如果备案审查机构认为系争法规违反上位法，制定机关均会按照审查研究机构的意见进行修改或废止，审查程序即宣告终止。具体到“潘洪斌案”中，法工委对当事人作出复函是在履行立法法所规定的审查研究情况反馈的义务，属于备案审查机构对于审查建议人的情况通报，显然不是撤销决定。不动用撤销权，一方面客观上有利于保护法律秩序的稳定性，不会出现自始无效还是嗣后无效的问题；另一方面，“规范性文件在修改前仍是有效的，处理起来的空间大一些”^[20]。然而，待到系争规范修改时，修改不具有溯及力，自然同原因案件不发生关联。在“潘洪斌案”中，2017年6月系争法规被修改，潘洪斌向杭州市人民检察院提起监督申请，但是基于法不溯及既往的原则，杭州市人民检察院作出了不予监督的决定书。至此，提出审查建议的当事人并未获得权利救济，这不利于有效发挥公民提出审查建议的积极性。

图1　“潘洪斌案”诉讼程序与备案审查程序进展时间节点对比图