备案审查程序中公民权益保障功能的不足之处

备案审查程序的启动，同具体审判工作中发现规范性文件同上位法的不一致争议，并不具有程序上的关联，主要原因在于，备案审查曾经仅被视作一种“维护国家法制的统一”的制度安排，而非用于公民合法权益的救济。近年来，随着加强备案审查制度和能力建设，备案审查制度的功能不断地饱满化^[8]，2019年12月16日第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备审工作办法》）第三条明确将“保护公民合法权益”作为备案审查的基本功能和价值目标之一，并认为“规范性文件备案审查为公民、法人和其他组织提供了权利救济的重要途径”^[9]。这表明，我国备案审查制度在以“维护法制统一”为基本立场的同时，已显现出主观权利保障的目的设定和发展端倪，而主观权利的保护在实践中正成为备案审查蓬勃发展的动力源泉。

将“保护公民合法权益”纳入备案审查的视野，必然需要充分考虑公民因维护自身合法权益的需求提出审查建议的特殊性，并由此进行特殊的程序设计。然而在我国，公民提出审查建议的权利在一开始被认为源自宪法第四十一条规定的批评建议权，即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”^[10]，属于一种广义的监督权的范围，不涉及个人利益，乃是为了维护公共利益和国家法制统一。基于具体案件提出的审查建议并未与国家机关提出的审查要求（建议）进行区分，二者基本共用一套程序。

以德国法为参照对象，在德国法上，宪法法院的主要职权是规范审查，即由宪法法院就系争规范与更高位阶的、作为依据规范的基本法或者联邦法的一致性所作的审查^[11]。规范审查又可以分为抽象审查和具体审查，抽象审查和具体审查均由国家机关发动，二者的不同之处在于，具体审查是因具体案件中出现规范违反宪法的疑义，由审理案件的法院中止诉讼程序，将存在违宪疑义的法律提交宪法法院进行审查；抽象审查则不以具体的案件为启动要件。除抽象审查和具体审查外，公民也可以因法院裁判所适用法律违宪而提请审查，其仍是一种由民众发动的规范控制程序，是一种“非真正基本权诉愿”，主要作用仍是协助维护客观法秩序^[12]。具体审查和“非真正基本权诉愿”均与具体的诉讼案件相关联，二者的审理程序均作出了与抽象审查不同的制度设计，这种不同尤其体现在，当案件所应适用的法律规范被宪法法院宣告无效后，案件当事人可能有机会获得例外的救济，这在“非真正基本权诉愿”中体现得尤为明显。因此，具体审查和“非真正基本权诉愿”作为规范审查，虽然其核心仍在于保障下位规范符合上位规范，维护客观法秩序，并非以实现当事人的权利救济为要务，但由于具体的程序设计，其同时也兼顾保障公民的基本权利，不仅体现在作为一种附带效果的间接保障——即因为违宪法律的撤销而使得所有公民的基本权利面向未来的不受侵害，同时也可以救济具体案件中当事人的主观权利，实现一种直接保障。(www.xing528.com)

反观备案审查的制度实践，当公民因为在具体案件中产生的法规是否违反上位法的争议而向全国人大常委会提出审查建议时，只有审查意见反馈同正在进行的原因案件审理程序实现有效衔接，才能有效发挥备案审查“保护公民合法权益”的主观性功能，才能有序发掘审查建议的动力源泉功能，通过公民的力量实现法规范的控制。