地方性法规对两院权力规范及立法程序

地方性法规对“两院”提出的要求，有的是基于人大与司法机关的法律关系，是权力对权力的规范，有的是对上位法规定的细化。

1.人大“四权”衔接

立法、决定、监督、人事任免权是人大及其常委会的法定权力，人大产生“两院”、“两院”向人大负责，因此人大“四权”的行使都与“两院”相关，地方性法规会通过专门立法或在特定事项方面重申人大与“两院”的关系。

（1）在地方立法权方面，各省地方性法规对“两院”的相关权力规定有所不同。

表1　地方立法程序中“两院”权限立法例

续表

（2）在重大事项决定权方面。一是重大事项范围包括“两院”工作情况，如贯彻落实人大及其常委会决议决定情况，落实代表议案以及建议、批评和意见的情况，行使审判权检察权的情况，对“两院”不适当的规范性文件的撤销等^[26]。机制协调方面，内蒙古规定“两院”是重大事项议案或报告的提出主体（第四条、第五条、第八条）；福建规定人大常委会向“两院”征集重大事项议题（第八条）；黑龙江规定人大常委会建立重大事项议题协调机制，征求“两院”意见（第八条）。辽宁规定专门人民法院的设置或者撤销需事前征求人大常委会意见，按权限报批后抄报人大常委会（第六条）；陕西要求检察院抗诉案件、法院处理抗诉案件情况报人大常委会备案（第六条）。

可以看出，各地对于人大“四权”划分的认识是不统一的，惯常理解属于监督权范畴的事项在重庆市等省份归于需由人大讨论决定的重大事项，但无论如何划分，都未超出上位法和“人大、两院”政治法律关系范畴。(www.xing528.com)

（3）人事任免方面。通过人大常委会对“两院”领导干部的任免、撤销、批准辞职等权力和程序，属于对国家法律的落实，一般都由专门的地方性法规规范，如各省基本都有的人事任免办法（规定、条例）和代表法实施办法等。

“两院”对因特定案件被羁押的公民停止行使选举权利（《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第四条、第五条）和法院对选民资格案件的审理（选举法（2015修正）第二十八条）等职能，一般会在地方性法规中进行复述或转化规定，未超出国家法赋予司法机关的职权。

（4）监督权方面。自2006年监督法通过后，各省级人大常委会基本都废除了人大直接监督司法个案的规定^[27]。人大常委会监督“两院”的主要形式是听取和审议专项工作报告等专项工作监督，人大常委会对“两院”的工作进行监督，不能代替“两院”办理“个案”^[28]。部分省人大常委会要求监督司法机关“错案”情况，监督审判机关对案件审判、裁决执行的情况和检察机关对自侦案件的办理情况，要求司法机关报告“对省人民代表大会代表采取法律规定的限制人身自由措施或者进行刑事审判”的案件，规定内司委可以听取司法机关有关案件办理情况的汇报等^[29]，也都是对司法案件“整体”情况进行的监督，监督方式未突破监督法的规定，也未代替“两院”独立行使审判权和检察权。

《某省人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决议》（2007年修正）要求对“检查评议、代表视察、人民群众申诉控告以及来信来访中发现的重大典型违法案（事）件”，人大常委会“可根据情况，要求有关司法机关依法纠正”，这一规定有可能与人大常委会监督权不干涉代替司法机关具体办案的原则不符。一方面人大常委会并非认定司法错案、违法案件的适格主体，代表视察和公民上访针对的案件最多是“疑似问题案件”或“疑似错案”，不能直接定性为违法案件；另一方面，“要求司法机关纠正”，就是要求司法机关改变原有的判决结果，容易产生干涉司法机关独立审判案件、突破现行司法纠错机制的理解分歧^[30]。

2.“两院”内部监督

在系统内监督方面，《辽宁省优化营商环境条例》第四十条要求上级法院成立督察组，全面督察指导下级法院“应用执行案件流程信息管理系统、清理执行案款、办理重点督办案件等方面的落实情况”，给司法系统在具体领域设定了监督事项。

地方性法规就“两院”上下级关系进行规定，应以法律或中央精神为基准，不宜创设新的监督结构或监督方式，宪法和法院组织法规定上级法院对下级法院的监督对象是“审判工作”。不同层级司法机构由不同层级人大产生，不同层级人大由不同地域范围的人民选举人大代表构成，因此省级的地方性法规并不天然地比设区的市地方性法规更有效，也不宜过多干涉司法机构上下级关系。