地方人大常委会备案审查机制的优化与构建思考

当前备案审查工作处在全面深入发展的关键时期，同时，也面临复杂的形势，立法法修改后，地方立法主体数量和地方性法规的数量大大增加，省级人大常委会批准以及审查的工作任务明显增多，维护法制统一的难度明显增大，责任也更加重大。随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，立法工作向更加专业化、精细化方向发展，价值权衡和利益调整的难度都在加大，在备案审查工作中作出违宪违法判断的难度也在加大，人民群众对备案审查工作的关注和要求也越来越高，对行政规范性文件备案审查提出了更高的要求。破解难题，打开局面，需要结合地方人大常委会监督工作实践，认真总结经验，从科学界定范围、完善工作机制、加强沟通协调等方面积极探索，推动备案审查工作取得新发展，

（一）科学界定规范性文件备案审查范围。党的十八届四中全会提出，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。“按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围”^[8]的要求，地方人大及其常委会规范性文件备案审查法规及办法，需要进一步拓宽备案审查范围，将监察委员会、人民法院、人民检察院，即“一委两院”制定的规范性文件纳入人大备案审查范围，实现了备案审查全覆盖。规范性文件从地方来说，包括规章、司法文件以及所有公开的、涉及公民权利义务、具有普遍约束力的行政规范性文件，这些文件都要纳入备案审查范围。禁止地方制发带有立法性质的文件，这并不是指地方性规章，主要针对的是一些地方政府“红头文件”过多过滥，以言代法，以文件代替甚至超越法律法规的问题。

（二）健全规范性文件备案审查制度。新修订的立法法以及全国人大常委会出台的《法规、司法解释备案审查工作办法》也对备案审查制度作了进一步规定。贯彻落实修改后的立法法规定，健全备案审查工作机制，地方人大常委会应当重新考虑制定或者修改规范性文件备案审查工作规则。一是明确规范性文件制定机关报备的相关职责，建立健全工作制度，确定负责规范性文件报送备案工作的机构和人员，并进一步细化规范性文件报送备案的程序和标准。二是明确地方人大专门委员会、常委会工作机构以及备案审查工作机构的职责，确立和落实规范性文件备案审查中分工合作、多层审查的运行机制，在认真总结已有经验和做法基础上，研究制定和完善有关备案审查的制度规定，为开展备案审查工作提供协调、统一、明确的工作规范。三是进一步完善备案审查工作程序，从备案、审查、处理、反馈、公开、报告等各个环节进一步细化，明确主动审查程序以及审查建议办理程序，充分发挥备案审查工作机构统筹功能和各专门委员会或者常委会工作机构专业优势，共同研究处理备案审查工作中发现的问题，从职责范围内对规范性文件提出意见，人大常委会法工委对各专委或工作机构的审查意见进行统一研究处理，积极完善委托高校等第三方进行审查的工作机制。四是建立备案审查反馈机制，对国家机关，社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的，应将审查情况进行反馈，回应社会关切。五是建立主任会议决策机制，必要时将备案审查中的重要意见提交地方人大常委会主任会议或主任专题会议讨论研究，主任会议讨论通过的意见具有权威性，作为最终审查意见送交制定机关研究处理或者向提建议人反馈。与此同时，“发现规范性文件可能存在合宪性问题的，有关方面应当及时报告全国人大常委会或者依法提请审查”^[9]，以确保全国人大常委会合宪性审查的权力，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。(www.xing528.com)

（三）建立规范性文件备案审查沟通协调机制。“规范性文件备案审查涉及各类监督主体、监督对象、监督制度，是党和国家监督体系的重要组成部分”^[10]。地方人大常委会要结合监督工作实践，主动适应备案审查工作新常态，完善审查机制，推动地方各系统的备案审查制度的相互协调、有机贯通、上下联动。根据宪法、法律、行政法规、地方性法规以及党内法规，形成地方党委、人大、政府、监察、法院、检察院各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系，着力探索和推进备案审查工作实践。做好规范性文件备案审查，主要涉及人大与政府、监察委员会、法院、检察院等四个部门。从地方人大方面来讲，需要发挥人大各专门委员会和常委会各工作机构的作用；从地方政府、监察委员会、法院、检察院方面来讲，需要规范性文件制定机关按职责、按要求报备。此外，结合实践中，党委与政府、党委部门与政府部门名义联合发文的情况，党内系统的备案审查制度也已建立，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确要求建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。一是完善依法纠错的工作程序，鉴于依据宪法、立法法和监督法等法律法规的规定，地方人大无权直接撤销地方“一委两院”制定的规范性文件。在地方人大备案审查的地方性法规中，要明确规定“一委两院”逾期未依照书面审查意见自行修改或者废止规范性文件的，应当向同级人民代表大会常务委员会提出专项报告的特殊纠错程序。二是健全备案审查衔接联动机制，建立有党委、人大、政府、监察委员会、法院、检察院等有关部门参加的备案审查衔接联动机制，加强备案工作的沟通协商，增强备案审查工作合力，共同研究处理备案审查中发现的问题。衔接联动机制的完善，是凝聚各方共识必不可少的环节，在开展规范性文件备案审查过程中，定期召开与地方政府办公室、司法行政部门及新纳入备案审查范围的“一委两院”的座谈会，听取规范性文件起草、制定、执行部门的意见，保持与提出审查建议的市民的联系沟通，通报审查工作进展情况，确保实现规范性文件备案审查全履盖。三是进一步强化备案审查纠错的刚性约束，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，加大纠错的工作力度，严格立法法和备案审查的地方性法规的规定，对存在合法性问题的规范性文件要求制定机关修改或废止，严守合法性底线，有效防范法律风险，对存在的合理性问题的规范性文件如果不是“明显不当”的，由制定机关按制文程序自行纠正，进一步完善文件制发和备案工作机制，不断提高规范性文件的质量和水平。与此同时，审查过程中，发现规范性文件可能存在合宪性问题的，应当提出研究意见，报请全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会审查，以确保全国人大常委会合宪性审查的权力，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。

（四）重视加强备案审查能力建设。规范性文件备案审查是监督法、立法法规定的人大常委会一项经常性的监督工作，与听取专项工作报告、审查计划和预算报告、执法检查具有相等的法律地位。近年来地方人大常委会工作任务重、压力大，建设高素质备案审查队伍迫在眉睫，在扎实推进、全面开展备案审查工作中，关键重点要抓好备案审查能力建设。按照开展备案审查工作做到“有件必备、有备必审、有错必纠”基本原则的要求，确定了加强备案审查制度能力建设的目标，即“科学化、民主化、制度化、规范化、信息化”。加强备案审查信息化建设，提高规范性文件备案审查工作的能力和水平，没有信息化就没有现代化，加强备案审查信息化建设，实质是加强备案审查能力建设。目前，地方人大常委会法工委已建立起覆盖省、市、县三级互联互通、功能完备、操作便捷的立法和备案审查电子信息平台，地方人大常委会应当以此为契机，制定切实可行的工作方案，顺势加强本区域的立法和备案审查电子信息平台建设，提高地方人大常委会的备案审查信息化水平和工作能力。尽快配齐配强规范性文件备案审查专职人员，注重安排政治素质、法律素质较高，工作能力较强的人员专门负责规范性文件备案审查工作，切实加强工作人员的业务培训工作，提供各类学习、交流平台，建立经常性的学习培训工作机制，提升备案审查工作队伍的能力水平。