地方人大常委会备案审查工作的现实考量及优化方案

2007年监督法颁布实施以来，地方人大常委会全面贯彻落实监督法、立法法以及地方人大制定的规范性文件备案审查地方性法规的规定，积极适应新时代对备案审查工作提出的新任务新要求，地方人大在监督工作中主动适应备案审查工作新常态，加大备案审查力度，完善审查机制，提高审查质量，拓展审查渠道，加强备案审查工作制度和能力建设，着力探索和推进备案审查工作实践。原全国人大法律委员会主任委员乔晓阳有个形象的比喻，叫“鸭子浮水”，意思是表面上看风平浪静，但下面一直在忙碌。近年来，地方人大常委会正是通过规范性文件备案审查工作，维护宪法法律权威，保障了法律法规在本辖区内的有效实施。

（一）地方人大常委会备案审查的内容。地方人大常委会备案审查工作任务是保证党中央令行禁止，保障宪法法律在本辖区内的实施，保护公民法人合法权益，维护国家法制统一，促进制定机关提高规章及行政规范性文件制定水平。依据地方人大及其常委会制定的地方性法规和规范性文件备案审查办法的制度规定，目前，地方人大常委会只是针对地方政府报送的规范性文件进行备案审查，包括合法性审查与合理性审查。备案审查的重点内容包括五种情形：一是超越立法权限的，也就是越权立法。二是与法律、行政法规以及地方性法规相抵触的，主要是“下位法违反上位法的规定”，即下位法与上位法相抵触，有五类情况：一类是上位法有规定，与上位法的规定相反；二类是表面上虽不与上位法相反，但与上位法规定明显不一致，旨在抵消上位法的规定；三类是上位法没有明确的规定，但与上位法的立法目的和立法精神相反；四类是违反关于立法权限的规定，越权立法；五类是超出上位法规定的行政处罚的种类和幅度的，超越权限设定行政许可的，超越权限设定行政强制措施种类的。三是规范性文件之间对同一事项的规定不一致的。四是规范性文件的规定不适当，应当予以撤销的。这个“不适当”包括违法的情形，也包括不合理的情形。五是违反法定程序，即立法程序不合法。制定规范性文件是一种抽象行政行为，它同时要遵循合法性和合理性的原则，合法性比较容易理解，合理性也就是适当性，即要符合客观规律。在实践中对合理性掌握主要是根据全国人大常委会法工委立法法释义对“不适当”的合理性含义的解释，主要体现在四个“明显不当”^[6]：一是要求公民、法人或其他组织执行的标准或遵守的措施明显脱离实际的；二是要求公民、法人和其他组织履行的义务与其享有的权利明显不平衡的；三是赋予国家机关的权力与要求其承担义务明显不平衡的；四是对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡，违反比例原则的。释义中用了四个“明显”，意思是不是所有不合理的都要撤销，而是不合理达到一定程度，确实应当撤销的才撤销。

（二）地方人大常委会备案审查的机制。在贯彻实施监督法、立法法的同时，地方人大常委会注重加强制度建设，制定和完善规范性文件备案审查办法及工作程序，确立了规范性文件备案审查实行分工合作、多层审查的工作运行机制。在地方人大常委会法制工作委员会设立了规范性文件备案审查科，明确专兼职人员，落实工作职责，实行“统一受理，分工负责”的原则，理顺地方人大常委会法工委和人大各专门委员会、常委会工作机构之间的职责分工。地方人大常委会法制工作委员会在对规范性文件的接收、登记并进行合法性审查的同时，根据规范性文件的内容，按职责分送人大有关专门委员会、常委会工作机构进行审查。在地方人大常委会机关内部建立健全了规范性文件备案审查工作机制，理顺地方人大各委室之间的衔接和对接关系，充分发挥好各专门委员会和工作委员会的工作职责，积极主动地参与到规范性文件拟出台前的调研，加强了在必要情况下备案前的介入工作，积极提出意见建议。此外，注重发挥专家在备案审查工作中的作用，委托在高校成立的地方立法研究基地作为第三方参与审查，弥补了当前备案审查工作力量薄弱和审查能力不足的短板，在此基础上，地方人大常委会法工委最后提出研究处理意见。按照全国人大常委会法工委的要求，自2018年开始，逐步建立起地方人民代表大会常务委员会每年定期听取和审议规范性文件备案审查工作情况报告制度，收到了良好的法律效果和社会效果。加强备案审查信息平台建设，将信息平台建设作为推进备案审查标准化、规范化、智能化管理的重要举措，认真抓好落实，完成信息采集上报等基础性工作，确保地方立法和备案审查信息平台开通使用。(www.xing528.com)

（三）地方人大常委会备案审查的处理。在开展备案审查工作中，地方人大常委会按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则，通过座谈、书面询问、发函督促等方式提出修改或废止的建议，落实备案审查意见的处理，尤其注重加强与规范性文件制定机关的沟通协调，严格落实备案审查的规范性文件范围、报送格式、时限要求，疏通规范性文件备案审查的工作渠道。一方面加强与地方政府法制部门规范性文件报送机构和人员的对接，建立规范性文件备案审查工作通报和交流机制，创新备案审查工作的社会公开和监督途径，形成了良性互动的工作氛围。另一方面加强与地方人大常委会之间的沟通联系，构建规范性文件备案审查工作的上下联动机制。在地方人大常委会备案审查工作中，已形成以“沟通”与“协商”为主的纠错方式，通过与制定机关的反复“磨合”，寻求对规范性文件合法合理性的共识性判断^[7]，充分发挥了地方人大常委会对规范性文件进行审查的作用和效力，加大审查纠错工作力度，切实纠正其中存在的不一致、不合法、不适当问题，改变了地方人大常委会一直以来备案审查工作开展困难的局面。近年来，地方人大常委会通过备案审查工作，纠正了规章、行政规范性文件与上位法相抵触，在立法层面放水的问题；立法质量不高，对省级规定的个别内容理解存在偏差的情况下直接照搬，导致了个别合法性与合理性问题；个别条文与上位法的规定不一致，存在限制公民合法权利的问题；个别条文存在相互不协调，规定不明确，缺乏可操作性，不规范等问题，通过沟通协商达成共识，督促制定机关改进，增强了备案审查工作实效。根据立法法和地方人大常委会备案审查法规的规定，对于行政规范性文件与法律、行政法规相抵触，而制定机关不予修改的，地方人大法制委应当向地方人大常委会主任会议提出予以撤销的议案，由主任会议研究提请地方人大常委会会议审议决定，但是到目前为止，地方人大常委会还没有启动过撤销程序。

（四）地方人大常委会备案审查的困境。备案审查工作虽然在地方人大常委会开展多年，工作上也收到了一定的实效，但仍然普遍存在着认识不到位、地方重视不够、机构不健全、队伍不稳定、报备不规范等问题，备案审查工作的质量和效率与法治国家、法治政府的要求还有一定差距，主要体现在：一是重视程度仍显不够。虽然监督法、立法法和省级地方人大常委会规范性文件备案审查法规作了明确规定，提出了具体要求，但是，现阶段由于缺乏有效的宣传和工作考核机制，在地方各级人大常委会的监督工作中，对规范性文件备案审查工作仍存在重视不够，对规范性文件备案审查工作不同程度存在着消极应付等情况。二是制度建设仍显滞后。地方人大常委会在制定规范性文件备案审查工作制度安排上，虽然起步较早，大多数都在2007年监督法实施以后制定的规范性文件备案审查工作制度，但在备案程序、备案范围、审查重点、备案的相关时限要求等方面与现行法律、法规要求还有一定的差距。在地方人大常委会报备工作规范上，由于2015年立法法的修改，赋予设区的市、自治州及同级地方政府规章制定权以后，地方人大常委会相关规范性文件备案审查制度已显滞后。三是有件不备、报备不规范的情况仍然较多。在规范性文件备案审查工作中，不同程度存在着侧重于对同级政府规范性文件的备案，忽视了对下级人大常委会或者主席团的决议、决定的备案审查工作，报送备案的公文行文格式不符合规范要求，报送材料不全面。四是机构不健全，能力建设不足。地方人大常委会备案审查机构不健全，人员不稳定，机构设在法工（制）委，人员基本是兼职，工作不稳定的情况较为普遍。加之，备案审查人员基本没有进行过系统的学习培训，缺乏足够的法律及相关专业知识，致使工作存在备案范围不清、审查标准把握不准等问题。