中国特色宪法监督理论体系：从备案审查出发的优化方案

开展规范性文件备案审查，是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度。习近平总书记指出：“要用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施，加强宪法监督，维护宪法尊严。”备案审查制度来源于宪法，是中国特色的宪法监督制度，这种监督制度在地方人大常委会的工作中，既是立法制度的组成部分，也是监督工作的组成部分。地方人大常委会是对国家机关制定规范性文件活动的监督，也是对立法活动监督的延续，备案是制定机关按照规定将制定的规范性文件向有权机关报送备案，审查是有权机关对报备的规范性文件进行审查，发现问题进行纠正。在地方人大常委会监督工作中有主动审查和被动审查两种情形，目前，主要采取以主动审查为主，兼顾被动审查的工作思路，地方人大常委会的备案审查，主要依据宪法及相关法律赋予的权限开展工作。

（一）宪法对地方人大常委会备案审查赋予的权限。开展规范性文件备案审查，是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度。这在宪法条款中作出了明确的规定，宪法第九十九条规定了地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。宪法第一百条规定了省、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。设区的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人大常委会批准后施行。宪法第一百零四条规定了县级以上地方各级人大常委会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。与此同时，具有宪法性质的地方组织法第八条、第四十四条规定了县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议；撤销本级人民政府不适当的决定和命令，这些规定是从监督职权的角度作出的。宪法第一百条、第一百一十六条从立法体制角度对备案审查方面作出了明确规定。联系起来看，宪法的这些规定构成备案审查制度的基本框架。

（二）法律对地方人大常委会备案审查赋予的权限。其他宪法性法律进一步对备案审查制度作出具体规定，主要包括监督法第五章“规范性文件的备案审查”和立法法第五章“适用与备案审查”的专章内容。监督法第二十九条规定了县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。立法法第七十二条规定了省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。立法法第七十三条规定了地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。此外，还明确了除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。立法法第八十二条规定了省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，制定规章。立法法第九十七条规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，规章应当在公布后的三十日内依照规定报本级人民代表大会常务委员会备案等。(www.xing528.com)

（三）政策制度对地方人大常委会备案审查的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对备案审查工作提出明确要求，备案审查制度作为一项保证政令畅通的政治性制度，体现在党的全会精神中。党的十八届三中全会提出：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度^[2]。”党的十八届四中全会提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件^[3]。”党的十九大报告明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威^[4]。”以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，在党的十九届二中全会上习近平总书记多次强调备案审查工作。党的十九届四中全会再次强调：“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件^[5]。”为了贯彻党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，2019年12月全国人大常委会出台《法规、司法解释备案审查工作办法》，使备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供了具体指导和参照依据。该办法第五十五条规定：“地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。”2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查，将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围，建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。总之，习近平新时代法治思想和宪法、宪法性法律、政策制度对备案审查的规定，构成了以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系。