行政手段干预民事法律关系的合理性及规范性文件备案审查的溯及力

随着全国人大常委会和地方各级人大常委会备案审查实践的开展，越来越多的典型案件将会呈现，也为研究规范性文件的备案审查标准提供素材。本文所试图尝试的规范性文件“不适当”的具体类型，就是希冀提高“适当性”审查的可操作性，解决在“不抵触”上位法情形下“不适当”的问题，确保规范性文件契合法治体系建设的时代要求，实现从形式法治到实质法治的转变。通过结合相关案例，总结出规范性文件“不适当”的情形大致有以下几种：以行政手段不当干预民事活动，违反法明确性原则，下位法未与上位法不一致但不构成抵触，现实情况而发生重大变化不宜继续施行等情形。对于与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致的规范性文件，不宜采用政治性审查标准，宜归入适当性审查的范畴。

同时文中总结“不适当”的具体类型并非完全孤立，同一种规范性文件可能会符合上述“不适当”类型的几种情形，以最主要的“不适当”类型进行处理认定即可。对于规范性文件的备案审查仍应依序次第进行合宪性—合法性—适当性审查。在审查实践中理解把握“适当性”审查的标准，对《工作办法》中第三十九条明确规定的“不适当”的类型，如“明显违背社会主义核心价值观和公序良俗”“为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配”等仍需继续结合相关案例进行探究。立法是纷繁复杂的，立法所需考虑的因素也多种多样。“不适当”的具体类型也不是一成不变的，正如全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰所言，“审查标准不是僵化的教条，不能把它当作固定的、一成不变的尺子，拿着一比就得出结论。要在审查中体现法治的精神，体现审查者的态度、思想，通过审查彰显法治的精神，使利益相关者感受到法治的温度”^[32]。规范性文件备案审查的“适当性”标准和类型，还需理论研究和实践的有益互动，如此反复，循环不已。

【注释】

[1]杨海涛，华东政法大学2019级硕士研究生。

[2]以下简称××年备案审查工作报告。

[3]臧博、易清：《论设区的市规范性文件“备案”“审查”标准的重构》，载《西部法学评论》2020年第1期。

[4]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，第110页。

[5]其余三处，分别在宪法第五十九条、第六十五条、第一百一十三条，涉及少数民族代表名额的问题。

[6]孔繁华：《规范性文件备案审查中“其他不适当”情形的具体适用——以广州市人大的审查实践为例》，载《法治社会》2016年第2期。

[7]《“合宪性视野下的备案审查”研讨会全程记录》（下），载“浙江暨浙江大学立法研究院”微信公众号，2019 年 11 月 7 日。最后访问于2021年1月17日。

[8]类似的很多新修订的地方性法规中，在规范性文件的审查标准都将合法性与适当性进行区分。如《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020修订）第二十八条、第二十九条分别规定了合法性与适当性的审查标准。

[9]李云霖：《论人大监督规范性文件之审查基准》，载《政治与法律》2014年第12期。

[10]邢丙银：《全国人大常委会审查地方计生条例：建议修改超生就辞退规定》，http：//qhyq.qhnews.com/system/2017/10/27/012453341.shtml。最后访问于2021年1月17日。

[11]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，第110页。

[12]在《案例选编》中“《某市燃气管理办法》关于对送气工违反企业内部管理制度给予行政处罚的规定”案中也涉及此类问题。

[13]《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》中，将该案例与“超生即开除”“废除劳动教养制度”共同作为不适应现实情况的规定作出废止或调整项下的阐释依据。笔者认为，将其归类为以行政手段不当干预民事法律关系也有合理性。

[14]朗·富勒[美]：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆 2005 年版，第 75-77 页。

[15]伯恩·魏德士[德]：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第85页。(www.xing528.com)

[16]欧爱民：《法律明确性原则宪法适用的技术方案》，载《法制与社会发展》2008年第1期。

[17]武增主编：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年5月第1版，第26页。

[18]郑磊、赵计义：《备案审查年报事例覆盖对象类型研究——再评2019年备案审查年度报告》，载《法治现代化研究》2020年第5期。

[19]刘松山：《科学立法的八个标准》，载《中共杭州市委党校学报》2015年第5期。

[20]在《案例选编》中“某些省区地方性法规中关于国家工作人员‘超生即开除’的规定”案中亦有此问题。

[21]郑磊、赵计义：《2019 年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2020年第2期。

[22]孙波：《论规范性文件备案审查结果的溯及力》，载《政治与法律》2021年第1期。

[23]2019年12月，根据国务院提出的议案，第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，明确废止《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、第四款，以及据此实行的收容教育制度。2020年3月，国务院公布《国务院关于修改和废止部分行政法规》的决定（国务院令第726号），明确废止了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。

[24]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室著：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，115页。

[25]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，第101-102页。

[26]刘松山：《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》，载《中国法律评论》2018年第4期。

[27]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，第120页。

[28]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，第120-121页。

[29]孔繁华：《规范性文件备案审查中“其他不适当”情形的具体适用——以广州市人大的审查实践为例》，载《法治社会》2016年第2期。

[30]蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019年第4期。

[31]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室著：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年8月第1版，第126页。

[32]梁鹰：《备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行〈法规、司法解释备案审查工作办法〉为中心》，载《地方立法研究》2020年第6期。