因现实情况发生重大变化，不宜继续实行

因现实情况而发生重大变化不宜继续实行与民法上的情势变更类似，主要是指规范性文件制定时合法妥当，但因现实情况发生重大变化而不宜继续实行。“社会转型时期，政策性内容规范、法政策较在出台指出更多地显现出其历史合理性与灵活性，随着社会发展积累至社会背景的变换，其滞后性则不断积累”^[18]，继续实施已经不适当的规范性文件已不妥当。如在“《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》关于收容教育的规定”案中，全国人大常委会法工委法规备案审查室认为，该《决定》制定程序和内容均符合宪法规定，收容教育制度发挥过积极作用。随着经济社会的发展和情况的变化，特别是随着民主法治建设的推进和人权司法保障制度的不断完善，收容教育制度存在的问题也日益显现。在“《投机倒把行政处罚暂行条例》关于投机倒把有关问题的规定”案中，全国人大常委会法工委法规备案审查室认为，《投机倒把行政处罚暂行条例》在特定历史条件下，对于惩治各种非法经营行为、维护当时正常的社会经济秩序发挥了积极作用。但是，随着我国社会主义市场经济的发展和法律的完善，再适用“投机倒把”这一概念已不妥当，很多规定已于实际情况不相适应。

同时因现实情况发生重大变化，很多情形下是与党中央的重大决策部署或国家的重大改革方向密切相关。我国正处于全面深化改革进程中，在处理立法与改革的关系上，已经形成重大改革于法有据和用立法引领改革的共识。正如有学者指出的处理立法与改革科学的态度是，“既要准确预见改革中社会关系发展的现状和未来走向，用立法肯定改革经验成果，引领改革方向，又要理性认识和敬畏改革带来的社会关系的不确定性和不稳定性，避免立法的草率盲动，该粗疏原则就粗疏原则，该为改革留下空间就为改革留下空间，使立法反映真实反映阶段性、相对性的规律和真理”^[19]。因此如果既往的规范性文件如与目前的重大改革背道而驰，则不利于经济社会发展，应认定为“不适当”。如在“地方人口与计划生育法规关于‘超生即辞退’的规定”案中，全国人大常委会法工委法规备案审查室认为，从历史的角度看，地方立法的施行对落实计划生育政策发挥了重要保障作用，但地方人口与计划生育条例中有关企业对其超生职工给予开除或者解除聘用合同的规定，已与变化了的情况不相适应，地方立法应当积极主动适应计划生育基本国策的体制机制和方式方法，按照改革完善计划生育服务管理的要求，对地方人口与计划生育法规中与政策精神或者方向不相符的有关规定及时进行调整^[20]。可见如若对与国家的重大改革方向不一致的相关规范性文件不及时处理的话，那么规范性文件将成为经济社会发展和社会进步的绊脚石，也不符合在立法法第六条规定的“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”之科学立法的精神。

通过以上的具体事例可以看出，认定为“不适当”具体类型之一的因现实情况而发生重大变化不宜继续实行，应当具有三层次的逻辑结构，“制定时情形”——“不适应现实情况”——“建议调整废止”^[21]。如果制定之初就与宪法、法律相违背的文件，与“不适应现实情况”的法规，是有本质差别的，前者体现的是立法者对上位法的不尊重^[22]，这种情况用合法性审查标准。笔者认为可以将此处的情势变更类型引起的规范性文件“不适当”概括为两个构成要件，其一制定时合法适当（发挥过积极作用）；其二不适应当前实际情况。至于何时调整废止、如何采取纠错方式需要一定条件的社会环境和法治环境。正如上文提到的关于废除收容教育制度，学界实务界已经呼吁多年，直到2020年才彻底解决^[23]。(www.xing528.com)

《工作办法》第三十七条规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。该条被解读为是规范性文件备案审查的政治性标准，“规范性文件制定机关如果对党中央的决策、部署、政策、主张在理解上产生了偏差，导致制定出的规范性文件与党中央决策部署精神不一致，就要通过备案审查制度，及时纠正这些规范性文件，维护党中央的权威和集中统一领导”^[24]。并且也举了适用政治性标准开展审查的实践，即“地方人口与计划生育法规关于‘超生即辞退’的规定”^[25]。前文提到因重大情况发生变化不宜继续实行通常与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向密切相关。同时从连续四年的全国人大常委会法制工作委员会备案审查报告来看，在2018年备案审查报告中仅提到开展合宪性、合法性、适当性审查，既未提到政治性审查标准，也未举例政治性审查的具体实例，可见该项审查尚未成熟展开。有学者也指出，对党和国家的路线方针政策能否成为审查的标准，“涉及全国人大常委会与党中央、国务院关系的深层内容，建议有关方面对这个重大问题做慎重研究”^[26]。因此，笔者认为在政治性审查标准尚未达成共识以及怎么开展情况下，可让“适当性”审查成为隐匿“政治性”审查的归宿，将“政治性”审查标准归入和类型化为“不适当”的一种具体情形。