规范文件备案审查中不适当的类型详解：基于《规范文件备案审查案例选编》研究的探析

杨海涛^[1]

摘　要：规范性文件的“适当性”审查已经在全国人大常委会和地方各级人大常委会开展，但“适当性”审查存在标准虚置、适用不明确、缺乏可操作性，类型单一等问题。“适当性”概念及标准难以界定，可以通过反面总结“不适当”的类型，指导备案审查工作。研究分析《规范性文件备案审查案例选编》，规范性文件“不适当”的具体类型主要有：以行政手段不当干预民事活动，违反法律明确性原则，下位法未与上位法不一致但不构成抵触，现实情况发生重大变化不宜继续实行。鉴于“政治性”审查理论与实务尚未成熟，规范性文件因现实情况发生重大变化不宜继续实行多与党中央的重大决策或者与国家的重大改革密切相关，宜将规范性文件与党中央决策部署和改革方向不一致认定为“不适当”，不宜认定为“不符合政治性”，让“不适当”成为隐匿“不合政治”的去处之一。同时为增加审查的可操作性，不宜再区分“一般不适当”和“明显不适当”，对于规范性文件“不适当的处理方式”，应采取更加柔性手段，督促制定机关自查自纠。

关键词：规范性文件备案审查　“不适当”　类型化　《规范性文件备案审查案例选编》(www.xing528.com)

规范性文件备案审查工作正如火如荼的开展，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会2017年至2020年连续四年向全国人大常委会作备案审查工作情况的报告^[2]，无疑表明中央层面的高度重视，也为地方开展备案审查工作起到示范效应。在认识到备案审查工作重要意义的同时，也要认识到备案审查工作仍有需要改进完善之处，这其中审查标准即是一个重要课题，2017 年备案审查工作报告也指出，“审查标准不够明确，需细化审查标准”。审查标准的明确与否对于备案审查工作的开展以制度功能实现至关重要，正如有的学者指出的那样，在缺乏统一顶层设计的情况下，各地审查标准的不同，可能导致同一规范性文件，在不同地域出现审查结果迥异情形^[3]。相较合法性审查，适当性审查标准在实践中更加复杂，难以把握。尽管学界中对“适当性”审查能否开展，在哪一级的人大及其常委会开展还存在诸多争议，但全国人大常委会法制工作委员会2018年和2020年备案审查工作报告都将“适当性”审查与“合宪性”“合法性”审查并列表述，无疑回应了学界的争议，为“适当性”审查正名。

规范性文件“适当性”审查有其独立意义，“适当性原则是行政的基本原则之一，是控制行政自由裁量权的重要方面，在立法过程中，制定机关同样需要受到适当性标准的约束”^[4]。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著的《规范性文件备案审查案例选编》（以下简称《案例选编》）中有诸多案例涉及“适当性”审查的问题，为研究探讨“不适当”的具体类型提供了丰富的素材。《案例选编》共收录了全国人大常委会、省级、市级和县级人大常委会审查研究的案例169件，审查方式包括主动审查、依申请审查和专项审查，涉及法律、行政法规、地方性法规、司法解释、规章等规范性文件，通过对这些案例进行梳理，总结“不适当”的具体类型，反哺具体的备案审查工作。