备案审查联动立法解释

从现行法律规定，以及全国人大的内部工作办法、议事规则等文件规定来看，并未对备案审查与立法解释的联动协同进行制度化的设计，但立法法为备案审查与立法解释的联动留出了规范空间。立法法第四十五条不仅规定了立法解释权属于全国人大常委会，同时暗含了全国人大常委会的主动解释规则——即当存在“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”。情形时，全国人大常委会得进行主动解释。而备案审查工作的开展，如前所述，恰能为立法解释机关发掘出需要进行解释的法律规定的工作线索。

2019年12月，《法规、司法解释备案审查工作办法》正式出台，但未对备案审查与立法解释的工作联动机制予以涉及，未来可考虑充分运用立法解释主动启动的这一规范空间和备案审查的“关联”功能优势，完善二者相关联动机制的设计。具体而言，可从以下几方面进行考虑：

第一，明确在备案审查过程中联动立法解释工作的启动要件。一是备审机关在进行主动审查时发现作为审查依据的法律规范存在因不适应经济社会发展需求而需突破立法原意作出法律解释，或因文义不明存有解释争议需要立法解释机关作出立法解释等情况的；二是规范性文件审查要求或审查建议提请人（或组织）对作为审查依据的法律规范存在不同理解，不服备审机关工作机构作出的“审查情况反馈”^[33]的。当满足二者之一时，即可联动立法解释程序。(www.xing528.com)

第二，规范联动立法解释的工作程序。在全国人大常委会的组织架构中，全国人大常委会既是备案审查机关，也是立法解释机关；法工委既是备案审查工作机构，也是立法解释工作机构^[34]。这样的双层双重角色设置的确有利于备案审查与立法解释工作的联动，但如前所述，备案审查与立法解释分属不同的制度定位，有其各自的工作程序，不可在备案审查中跳过解释程序径直作出立法解释。科学的联动立法解释的程序应当是通过设定一定的内部工作转换程序，完成全国人大常委会和其法工委工作角色的转换。具体而言，在立法解释的联动程序启动后，法工委内承担备案审查具体工作的职能部门（法规备案审查室）应将相关立法解释问题线索和初步意见转送承担立法解释具体工作的职能部门（如相关法室），由其进行初步研究后再呈送法工委进行研究，决定是否启动立法解释程序。

图2　备案审查关联立法解释工作的联动机制示意图